●地方政府過於依賴土地財政,導致償還債務陷入困境:要避免違約,就得確保土地收益,而如此一來,又將導致房地産調控失靈

　　●允許地方政府發債,那些透明、善治的地方政府發行的公債更容易得到民眾青睞,這在某種程度上可以作為衡量地方政府的一個指標

    隨著歐美等一些國家主權債務危機的陸續爆發,中國地方政府債務問題引起了國際和國內社會的關注。中國國家發展和改革委員會、財政部、銀監會于近日相繼表示:中國地方政府性債務風險總體可控,將進一步加強風險防範。

    對於地方政府債務問題,有業內人士認為,地方政府債務問題背後所潛藏的問題和風險,正逐漸成為制約經濟發展的癥結之一。

　　負債究竟有多少

    審計署今年6月27日發佈的審計結果顯示:截至2010年年底,全國除54個縣級政府沒有政府性債務外,其餘省、市、縣三級地方政府性債務餘額107174.91億元,其中60%是政府負有償還責任的債務。

    為了徹底搞清楚地方政府的負債情況,審計署可謂“下了大工夫”。今年上半年,審計署開展了有史以來最大的地方債務清查工作。審計部門公開表示,全國審計機關4萬多人,按照“見賬、見人、見物,逐筆、逐項審核”的原則,對涉及債務的地方政府7.9萬多個相關部門單位、6500多個融資平臺公司、37萬多個項目、187萬多筆債務進行了審計。結果顯示,地方政府性債務中,銀行貸款為84600多億元,部分地區的債務率高達100%以上,部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力也比較大。

    負債10萬多億元,地方政府能否償還?對此,審計署審計長劉家義稱,我國地方政府性債務負擔尚未超出其償債能力。

    財政部財政科學研究所一位負責人在解讀上述數據時也指出,10.7萬億元的負債規模從總量上來看,是在安全區內。按照國際慣例規定的警戒線,債務負擔率佔GDP不超過60%,我國地方政府性債務分為“政府負有償還責任的債務”、“政府負有擔保責任的或有債務”、“政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務”三個部分,第一部分是地方政府實打實的債務,第二部分不是100%由地方政府來承擔,第三部分是政府承擔一定責任,後兩部分是或有負債,即使10.7萬億元債務都由政府承擔,佔GDP20%多,也是在安全區內。

    不過,讓公眾疑惑的是,幾個部門報出的地方債務數據有些出入:審計署報出的是10萬多億元,央行的統計數據是14.4萬億元,銀監會給出的數字則是9.1萬億元。

    經濟學家、中國民主建國會北京市委法制委員會副主任委員馬光遠在接受《法制日報》記者採訪時説:“地方債務的統計出現差異是非常正常的。地方政府融資平臺不是唯一的主體,還有其他途徑,間接性的債務,包括隱形債務都是存在的。所以,如果讓100個機構去統計地方債務,結果都會不一樣。從目前來看,這3個機構對地方債務的基本定義不一樣,審計署用的定義比較寬,但是在人民銀行的定義中,14.4萬億元是貸款的概念,銀監會也是貸款的概念。也就是説,現在無論是審計署還是人民銀行、銀監會的統計數字,定義不一樣,統計的口徑和範圍也都不一樣。”

    “我比較認可審計署的統計數字,但審計署的統計數字也沒有將一些地方統計在內,包括鄉級地方政府。但有這3個數字,相比以前的賬目不清楚來説,已經有了很大的進步。”馬光遠説。

　　償還邏輯陷困境

    近日,多部委負責人相繼表態,指出目前地方政府債務狀況仍屬“安全”:

    “從相關債務指標看,中國包括中央政府債務和地方政府債務在內的政府債務餘額佔國內生産總值的比例不到50%,遠低於發生債務危機的歐美國家。”國家發展和改革委員會財政金融司司長徐林説,在中國出現政府性債務違約的可能性不大。

    中國銀監會相關負責人也介紹説,今年上半年,銀監會著力推進地方政府融資平臺貸款的退出管理、合同補正、追加抵質押物、增提撥備和提高資本佔用成本等任務,目前,平臺貸款風險整體可控。

    國務院發展研究中心金融研究所的一位研究人員也向記者指出,有不少金融機構擔心,一旦個別地區出現地方債務危機,以中國現有財政制度,會如何處理?從統計數據比較分析來看,當前雖然中國少數地方政府在經過快速的債務擴張之後可能出現財政較為困難的狀況,但中央政府的財政狀況良好。如果少數地區發生債務危機,中央政府應當有能力通過財政撥款或轉移支付等方式對這些地區進行支援。

    儘管目前地方政府債務“可控”,但有研究者指出了在處理地方政府債務時應該注意的幾個問題:從債務償還期限看,未來幾年將迎來還債的高峰,以3到5年的平均還款期計算,還債高峰將出現在2012年至2013年左右,加之屆時地方政府換屆等因素影響,導致地方債務違約的疊加因素會增加；從地區看,有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高於100%；從債務來源和償還的途徑看,債務餘額中銀行貸款為84600多億元,佔全部債務的79.01%。而銀行的這些貸款,大多數是以土地做抵押或主要依靠土地收入償還。

    土地財政,有業內人士認為,土地財政已成為地方債務最大的法律風險來源。

    “過於依賴土地財政的後果就是,地方債務的償還邏輯陷入了一個困境:為了避免出現違約風險,則必須確保地方政府的土地收益；而為了防止房地産泡沫,又不能放鬆對房地産的調控。面對如此困境,一些人提出應逐步解決地方債務的違約風險,即在目前地方政府無法擺脫土地財政的情況下,以時間換空間,適度放寬對房地産的調控,通過土地市場的適當升溫來解決資金來源問題。”馬光遠説。

    “但也要看到,部分地區和行業償債能力弱,如個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重,部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大,對這些存在的風險隱患,需要未雨綢繆。”財政部相關負責人對此分析説。

　　發債可促進法治

    有專家認為,從源頭上分析可以發現,地方政府負債纍纍的問題由來已久,而且缺乏法律依據。

    來自中央財經大學的研究者趙彥華在接受《法制日報》記者採訪時説,地方債務的形成存在一定的歷史和現實原因:一方面在城鎮化加速的過程中地方政府的事權不斷擴大,而另一方面在1994年分稅制改革後,地方財政收入佔比不斷下降,很多地方僅能維持政府日常運轉和基本公共服務支出,在公共基礎設施建設等方面已是捉襟見肘,對中央級財政項目和轉移支付趨之若鶩。可見,依賴融資平臺、土地出讓金等渠道解決資金缺口,客觀上也屬無奈之舉。尤其是在全球金融危機後啟動了經濟刺激計劃,地方政府具體落實中央制定的宏觀經濟政策,得到了對地方融資放鬆管制的默許。

    “在中央提出4萬億的投資計劃後,地方政府隨即提出了總規模高達18萬億元的投資計劃,而這個數字遠遠高出地方財政實際收入的數倍。很顯然,‘錢從哪來’成為這些‘紙面數字’能否真正落實的關鍵。如果從深層體制根源來看,地方政府發債的真正根源在於當前我國各級地方政府承擔的鉅額‘隱性負債’和依靠賣地生存的財政狀況。”馬光遠説,我國目前的分稅制和預算法一方面將大量的地方性事務歸於地方,另一方面明令禁止地方政府發債和預算赤字。這樣的制度邏輯使地方政府的財務狀況一直呈現一個不能自圓其説的扭曲狀態:一方面地方大量事務性建設呈現出對資金的極度渴求,另一方面,地方政府在法律規定不能負債的情況下,只能過度依賴銀行和土地收入,承擔鉅額“隱性債務”。

    不少業內專家認為,就國際慣例來説,地方政府發債的做法無可厚非,更是促進法治政府建設的必由之路,關鍵問題在於如何控制風險。

    “從法治政府建設的角度而論,允許地方政府發債,對於建立一個善治的、為地方負責的政府來説,大有裨益。允許地方政府發債,實際上是直接把地方政府推向了市場,那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發行的公債顯然更容易得到民眾的青睞。因此,發債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準和公共信用的一個透明指標,這在一定條件下使得地方政府不得不需要維護和培育自身的信用。”馬光遠説,因此,地方發債的關鍵在於如何從制度設計上控制各種風險。“很顯然,地方債券的市場信用度不在於各個評估機構的評級,而在於地方監督是否有力和地方政府的行為模式,這是衡量地方善治的一個重要尺度”。

    對此,馬光遠建議,在給地方發債開閘的同時,具體的風險機制設計一定要堅持市場化的方向,不要搞審批、配額等給權力尋租留下空間的機制。一旦存在審批和配額,地方政府亦會不遺餘力的通過“跑部錢進”達到其目的,整個發債的機制將會被破壞,引發一系列的道德和法律上的風險和危機。中央政府相關部門只要管制好利率和用途,至於發債多少,發債的用途,應該將主要的監督權交給地方人大。

    “這樣,地方政府發債的問題由行政審批問題演化成市場選擇問題,由政府信用演化成市場信用,由中央政府監督演化成公眾監督。這樣,政府發債的持續性、規模、債券的信用完全取決於公眾對地方政府治理水平的評價和監督,而只有把監督權力交給公眾,並且這種監督有效,則地方政府發債就不會引發債務危機。”馬光遠説。

    法制日報記者 杜曉

    法制日報實習生 李媛