來源：半月談

　　好制度不落實，深負民望

　　編者按：明明有相關制度（包括法律、規章、政策等），有的地方行政部門卻不積極執行，在為百姓排憂解難方面，採取躲、拖、推等手段，漠視群眾利益和訴求，導致小問題拖成大問題，新問題拖成老問題。一些社會影響惡劣、群眾反映強烈的事件，根由往往就在這裡。對個別行政部門有章不循、有令不行，只有等到有關領導批示後才會傾力解決問題的現象，有學者概括為“制度休眠”。

　　“制度休眠”現象在很大程度上造成了中央政令不暢，百姓權益受損，損害了黨和政府的形象。在我國制度不斷健全的當下，該問題尤其需要引起高度重視。（《半月談》2011年第14期）

　　有些好制度看得見摸不著

　　今年5月23日，國務院辦公廳轉發了中國人民銀行、監察部等相關部委制定的《關於規範商業預付卡管理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》規定，一次性購買1萬元及以上不記名商業預付卡的單位或個人應進行實名登記。

　　除了實名制以外，《意見》還指出，單位一次性購卡金額達5000元（含）以上或個人一次性購卡金額達5萬元（含）以上的，通過銀行轉賬方式購買，不得使用現金；不記名商業預付卡面值不超過1000元，記名商業預付卡面值不超過5000元。

　　出臺這種規章制度，被認為是遏制購物卡行賄這種特殊類型腐敗的一種嘗試，公眾對其寄予厚望。然而，《意見》出臺至今已近兩月，記者在鄭州市部分大商場、超市採訪發現，由於缺乏有效監管，鄭州市場上預付卡買賣仍然很“自由”。

　　在花園路一家大型商場，記者問導購員：“單位發福利，想買一些購物卡，需要什麼手續？要不要帶身份證進行登記？”導購員對於記者買卡的金額等連問都沒問，就很熱情地回答：“去四樓的團購部直接辦理就行了，現金、刷卡都可以。不需要啥身份證明，也不用登記。”

　　類似的情形也發生在人民路的一家商場裏。在購卡櫃臺前，交錢、開票、拿卡實行“一條龍”服務。整個購卡過程中，記者並未觀察到有索要消費者身份證明的情況。

　　對於為什麼《意見》出臺後購卡與以前並沒有什麼不同的疑問，鄭州一家大型連鎖超市團購部的負責人笑著回答：“雖然現在確實有關於‘實名制’‘面值限額’等的要求，但並沒有什麼部門來嚴格監管，這種情況下，你説難道商場、超市會自己給自己找麻煩嗎？”

　　顯然，如果執行不力，無論規章制度出臺的初衷有多好、設計有多嚴密，都不會發揮出應有的效益。值得注意的是，與商業預付卡有規定卻執行不到位相類似的事情，在現實生活中其實時有發生。而好制度得不到很好的落實，很容易引發民眾的疑慮和失望。

　　前不久，針對社會反映強烈的公路收費問題，河南省人民政府辦公廳轉發省交通運輸廳、省發改委等單位制訂的《河南省收費公路專項清理工作實施方案》，提出在2012年5月之前，在全省範圍內開展收費公路專項清理工作。

　　《方案》規定，未經省政府批准設置的收費公路及收費站（點）、超過省政府批准期限收取通行費的收費公路及收費站（點）、已還清建設貸款的政府還貸收費公路、2009年1月1日後批准立項的二級收費公路等8種收費公路項目將被制止。

　　看到媒體上發佈的消息，記者採訪的一位鄭州市民表示自己既喜且憂。喜的是，有關部門再次出臺紅頭文件，表示要用一年左右的時間，對收費公路進行專項清理，如果目標能夠實現，那麼車輛的通行成本肯定會大大降低；憂的是，不知這一政策能不能真的落地，很擔心它會像之前的一些政策一樣，因不被落實而成為一紙空文。

　　這位市民的擔憂並非毫無道理。

　　2008年2月27日，國家審計署對18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查的結果顯示：總投資1.78億元、號稱“亞洲第一大公路橋”的鄭州黃河公路大橋，1996年已經全部還清貸款，但仍然繼續違規收費14.5億元。

　　這項調查結果公佈後，在河南引起軒然大波，人大代表、政協委員及媒體多次對鄭州黃河公路大橋收費合法性提出質疑，揭露其管理混亂和收費不合理之處，但問題並沒有得到解決。截至記者發稿時，鄭州黃河公路大橋仍在繼續違規收費。

　　“制度休眠”表現多樣，危害巨大

　　俗話説，不依規矩，不成方圓。任何社會要有序運轉，都必須有一套規則、制度。在我國，這一套規則和制度包括法律、規章、政策等多個層次，涵蓋了社會生活的各個方面，為保障民眾權益提供了堅實的依據。然而，在實際生活中，由於一些部門和人員執行不力，好制度的效應並沒有完全發揮出來，導致“制度休眠”，以至於有時老百姓發出這樣的感嘆：“有些制度看得見卻摸不著。”

　　“制度休眠”有種種表現。

　　一是落實不力，讓惠民政策在有的地方成為“空文”。

　　好政策還需落實好。近年來，中央出臺的惠民、利民政策很多，社會反響強烈，百姓紛紛叫好。但這些政策在執行過程中，由於情況複雜、利益關聯等原因，有時會發生變形走樣的情況，惹來民眾的怨聲。

　　二是監管缺位，讓一些規章制度在有的領域淩空蹈虛。

　　相關部門出臺的一些規章制度很有針對性，往往是為了整頓、清理當下的一些不良現象。但在實際執行過程中，這些規章制度有不少淪為“應景之作”，嚴重損害了政府和相關部門的權威。這其中的一個重要原因，就是一些具體執行部門沒有真正履行職責，發揮應有的監督、檢查作用。

　　三是辦事人員相互推諉，“躲、拖、推”，讓百姓訴求成為“皮球”。

　　群眾利益無小事，全心全意為人民服務是黨的宗旨。有的地方、有的部門對攸關群眾利益的事情推諉塞責，不聞不問，這不僅是對個人權益的漠視，更是對黨的執政理念的漠視。一些與群眾切身利益相關的事情，如果解決不好，服務不到位，就會動搖民眾對黨和政府的信任，這是需要引起高度警惕的。

　　現階段，社會進入轉型期和矛盾凸顯期，群眾利益訴求複雜，許多造成很大社會影響的突發事件、群體性事件，往往都是肇端于不起眼的小事。各級行政部門如果不能主動回應群眾關切，切實按照各種規章制度行使權力、履行職責，各種矛盾就難以消解在萌芽狀態。

　　落實難原因複雜，亟待重視

　　一些制度為何執行起來那麼難，好制度為何患上“腸梗阻”？

　　記者調查發現，一些幹部有“官本位”思想，在工作中養成了只對上負責的習慣，對於群眾提出的問題，尤其是一些棘手問題，能推就推。

　　南京市紀委督察辦副主任甘繼勇表示，一些地方幹部對領導的批示，執行起來往往很堅決。但如果單單只是群眾的訴求，沒有來自領導的壓力，那麼辦理的積極性有時就會大打折扣，甚至寧願讓好制度“休眠”。“你有你的制度，我有我的解讀。”遼寧同格律師事務所執行合夥人陳寶龍這樣形容少數基層幹部的心態。

　　幹部在政績觀上存在的問題也是導致“制度休眠”的重要因素。

　　專家表示，在回應群眾訴求、解決矛盾衝突方面，已有不少渠道。一些制度“休眠”、“梗阻”的背後，其實是部分地方幹部片面追求政績帶來的。在這些人眼中，如果中央的一項制度執行後對提高自己的政績有利，那麼就會積極主動，反之，有時就會敷衍了事。甘繼勇認為，長期不能很好解決的群眾訴求，一般都是難辦的麻煩事。如果對幹部缺少解決這方面問題的考核，不能形成正確的政績導向，那麼一些“懶政”的官員就“多一事不如少一事”，能不惹麻煩就儘量不惹麻煩，這就必然造成互相推諉現象的出現。

　　與此同時，地方、部門和個人利益有時也會成為制度執行過程中的干擾因素。

　　北京盈科南京律師事務所律師吳宇表示，近年來，一些地方因徵地拆遷引發了諸多矛盾，很大一部分原因就是地方政府盯住了土地市場的巨大利益，從而置國家法規和政策制度于不顧，搞大面積強拆強徵。在拆遷的過程中，有時也不按照相關補償標準的要求，給予被拆遷居民合理補償。江蘇省淮安市委副秘書長、信訪局局長邱金義坦陳，一些信訪問題的産生，往往是因為職能部門不能真正從群眾利益出發來考慮問題，而是斤斤計較于部門利益或者個人得失。

　　廣西師範大學宣傳部長張藝兵則認為，在分析“制度休眠”的原因時，我們還應該注意到，在某些領域，基層確實存在著執法人員不足、執法經費不夠、技術裝備缺乏的問題，這在一定程度上也影響了監管成效，影響了制度執行的效率，應當想辦法予以解決。

　　受訪專家認為，傳統觀念一般認為“只要制度好，還怕管不了？”其實這樣的認識並不全面光有好制度還不行，制度不會自我執行，必須強調製度的落實，要求各級行政部門對此認真負責。當然，制度執行的環境如何、制度發揮作用的基礎如何，這些也是我們應該思考的問題。只有改善制度執行的環境，努力規避各種容易讓好制度“休眠”的不良因素，才能讓好制度發揮更大的作用。

　　破解“制度休眠” 探索應對之策

　　如何讓好制度發揮最大效益、如何破解“制度休眠”困局？各地進行了各種形式的探索。

　　建立正確的政績導向

　　從目前各地的考核來看，上級對下級的考核往往過於注重GDP指標和招商引資指標，一些地方的職能部門通常也是以經濟指標為考核重點。這造成一些地方幹部把發展經濟的“第一要務”當作“惟一要務”，熱衷於招商引資、上項目，對民生問題不夠重視，把群眾中特定群體的合理利益訴求當成了“雜音”，民意、民怨難以入腦、上心，這必然造成一些為百姓謀利益的好制度落實不到位。

　　建立檢查和考評機制，是提高制度執行效率的關鍵之舉。專家表示，首先要做到制度內容的公開透明，讓群眾了解，知道哪方面的訴求應該由哪個部門來解決。在此基礎上，建立一整套科學的考評機制，形成正確的政績導向，將有助於解決各類群眾訴求。

　　據了解，自2006年起，福州市建立了“12345”便民呼叫中心，實行24小時實時互動和全天候在線服務，對群眾的訴求統一受理。福州市及所轄縣（市）區兩級信訪局負責訴求件的批轉和審核工作，職能單位聯網負責辦理，效能部門對承辦單位工作質量和工作效率進行實時監督。

　　福州市效能辦副主任李峰説，為避免網上訴求辦理流於形式，效能部門加強效能監督，把“12345”訴求件辦理質量納入機關效能考核範疇，群眾訴求辦理情況成為對相關單位和個人進行考核的重要指標。

　　這一平臺運行5年來，福州市各級機關為群眾辦理訴求的積極性大大提高，行政不作為的數量大大減少，各項制度的執行率也不斷提高。5年來，這一平臺共受理群眾有效訴求達52萬件，群眾和企業的滿意率達92.7%。

　　專家表示，由此可見，要保證相關制度得到全面、高效落實，就不僅要強化制度執行體系的建設，更要抓住考評這個關鍵點。有執行、有考評，考評結果與政績挂鉤，這樣就會形成一種導向，增強制度執行的剛性。

　　加大監督懲處的力度

　　解決“制度休眠”問題，從問責的角度就是要加大對制度執行不力，“懶政”、“庸政”等行為的懲處力度，警醒那些碌碌無為者，那些只為各自部門、地方和自身利益考慮的執行者。

　　專家表示，任何規章制度，都要有責任追究機制。要考慮不執行怎麼辦，誰來負責任，怎麼樣處罰。

　　據湖南省監察廳副廳長李利君介紹，湖南省為解決一些地方有制度不執行，不作為、緩作為等企業和群眾反映強烈的問題，將採取九種方式，處理影響機關效能和損害經濟發展環境的行為，嚴重者將被免職。

　　湖南省最新出臺的《關於影響機關效能和損害經濟發展環境行為處理辦法》，對需要問責的行為及處理方式，作了十分具體詳盡的規定。“九種處理方式包括：誡勉談話、責令書面檢查、公開道歉、通報批評、停職檢查、調離工作崗位、引咎辭職、責令辭職、免職。” 李利君説，這一處理辦法對各種有制度規章卻不認真執行的“庸政”、“懶政”等行為開出了極其嚴厲的罰單。

　　李利君介紹，問責的範圍，包括全省各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關及其所屬部門和機構以及經授權、委託具有公共事務管理職能的組織及其工作人員。人民團體、事業單位、國有及國有控股企業及其工作人員和機關聘用人員、借調人員也參照執行。

　　據了解，通過嚴厲的問責，湖南省各地各級幹部作風提升明顯，制度執行不力及“懶政”、“庸政”等行為明顯減少。

　　讓群眾參與激活“休眠”制度

　　避免“制度休眠”，關鍵的因素在於最大限度地讓群眾參與進來，讓群眾對幹部幹得好壞有發言權。只有這樣，幹部才能真正重視群眾的感受，改變行政理念。

　　2011年2月，新疆對自治區職能部門中不作為的幹部“亮劍”，群眾評議“滿意度”成為重要指標。通過評議，在基層幹部和群眾眼中有“懶”、“庸”、“拖”等問題的幹部被“處理”。

　　據介紹，自治區人民政府辦公廳會同自治區紀檢監察廳、黨委組織部採取召開會議、發放評議表的形式，分兩批對自治區涉及經濟領域的16個廳局26個處室的作風效能情況進行了評議和徵求意見，內容涉及依法行政、工作效能等多個方面，主要採信基層幹部和群眾評議。共收回評議表2857張，徵求意見368條。

　　根據最終的評議結果，自治區黨委、人民政府決定，對群眾滿意度低、總體評價和分項評議的“好”票率達不到50%，以及在徵求意見中被反映問題較多單位的相關責任人進行了問責。

　　專家表示，群眾評議的意義在於樹立一種導向，讓基層官員能樹立正確的政績觀，為百姓服務。只有樹立了這種導向，好制度才不會“休眠”。（采寫：李鈞德 蔡玉高 范春生 王勉等 策劃：何晏 高遠至）