國家賠償需要有質量的立法配套

　　新國家賠償法的實施是一項系統工作。法律制定出來了，這僅僅是萬里長征邁出的第一步，司法實踐中長期以來存在的一些問題，絕非僅僅依靠一部法律、一紙文件就能解決，新法與舊規章制度、舊工作程序之間的銜接成了重點。

　　2010年底，修改後的《國家賠償法》開始施行，配套法規也在此後的一段時間內陸續出臺。今年1月17日，《國家賠償費用管理條例》由國務院頒布實施；最高人民法院關於適用《中華人民共和國國家賠償法》若干問題的解釋(一)自3月18日起施行；而最高人民法院出臺的《關於人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》也于昨日起施行。密集出臺的配套法規，顯然是為了給國家賠償制度的新舊銜接提供支撐。

　　與舊法相比，新法取消了原來的“違法”歸責原則，明確了有條件的結果歸責原則，取消了賠償義務機關確認前置程序，明確了舉證責任，擴大了賠償案件的受理範圍，提高了賠償標準，賠償程序更加通暢。然而，新國家賠償法的實施是一項系統工作。法律制定出來了，這僅僅是萬里長征邁出的第一步，司法實踐中長期以來存在的一些問題，絕非僅僅依靠一部法律、一紙文件就能解決，新法與舊規章制度、舊工作程序之間的銜接成了重點。認定賠償義務機關職權行為是否違法是賠償程序中首先要解決的問題。考慮到賠償義務機關作出職權行為時應有充足的事實和法律依據，並形成規範的卷宗材料，在提供證據上具有便利條件，司法解釋規定，賠償義務機關對於職權行為的合法性負有舉證責任，並規定賠償請求人可以提供證明職權行為違法的證據，但是不因此免除賠償義務機關對其職權行為合法性的舉證責任。這是對於《國家賠償法》中“舉證責任倒置”規定的完善。但顯然，新舊法律銜接不能只滿足於對上位法立法精神的重申，乃至對既有問題的回避。

　　比較顯而易見的空缺是對國家追償制度的語焉不詳。《國家賠償法》明確規定：“賠償義務機關賠償損失後，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委託的組織或者個人承擔部分或者全部費用。”但是，由於舊《國家賠償法》並沒有在追償程序上作出可操作性強的具體規定，以至於國家追償制度事實上成了一項“休眠制度”。根據國家財政部對26個省(市、區)各級財政部門的調查顯示，2002年至2004年，向責任人追償賠償費用合計約217萬元，僅佔財政核撥賠償費用總額的3%，部分地區追償賠償費用數額為零。本來這項空白可以預期在《國家賠償費用管理條例》這部配套立法中得到填補，送審稿也曾經規定明確的、具有可操作性的追償標準，但或許是立法疏漏，或許是有意為之，最終還是代之以模糊的規定，再次顯示出對“休眠”狀態的寬容。無疑，國家賠償與國家追償之間是有顯著區別的，但這不意味著兩者可以截然分開。國家追償的有名無實，使得失職者和瀆職者絕緣于經濟責任。沒有國家追償為後盾的國家賠償，實則是將官員的個人責任轉化成了所有公民的責任，將官員的個人賠償轉化成了由所有的公民來為官員個人的錯誤埋單，讓一些本該為自己越權作為或者不作為負責的責任人得以遁跡於人前。

　　制定法律不可避免會帶有一些原則性、抽象性的規定，這需要立法解釋和下位法來予以細化並付諸施行。這也是構建立法框架的需要。然而，現實中我們卻常見到如此情景：大凡立法中如有對普通公民的處罰措施而又沒有具體規定的，職能部門總會想方設法對法律進行有利於部門利益的解釋；而每當法律只是原則性地規定了職能部門或公務員的責任追究，這時的職能部門就立馬失去了細化與具體化的動力。《國家賠償法》配套立法的密集出臺至少讓我們看到了細化的動力，但顯然，我們需要更有質量、更有力量的具體化規定。（南方日報評論員）