圖片來源:人民網

　　5月4日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，要求98個中央部門要公開2010年度“三公”經費決算數和2011年“三公”經費預算情況。地方政府及其有關部門要比照中央財政做法，並做好部門預算、“三公”經費等公開工作。

　　截至7月25日，已公開榜單上的中央部委共計84個。而外交部、司法部等14個部門仍未公開。

　　“賬本”公開阻力從何而來

　　“三公”經費觸動公眾敏感的神經已久。在公眾的眼裏，因公出國(境)經費、公務車購置及運行費、公務招待費，幾乎就是“公款出國、公車私用和公款吃喝”的同義詞。一個被媒體和評論家們廣為引注的數據是:全國“三公”消費每年高達9000億元，佔行政支出的三分之一。值得深思的是，這一明顯有損政府廉潔和公信的推斷性數字，在坊間流傳了十多年，既未“與時俱進”地增長，也沒相關政府機構拿出具體證據來予以否認或辟謠。

　　對於民眾而言，政府機構的沉默就意味著默認。這種大眾心理加劇了民間的“仇腐”情結。“周至尊事件”、“我爸是李剛事件”，這些喧囂一時的網絡輿情危機事件，無一不受網民“仇腐”情結的推動。“三公”經費不公開所産生的負面效應，仍在不斷累積，並等待著下一個時間點噴薄而出。

　　“三公”經費公開或更大層面上的政府信息公開，並不存在“理論不成熟”的障礙。在“透明政府”、“陽光政府”等理念已被廣泛認同之後，尤其是在《政府信息公開條例》正式實施已逾三年之後，財政經費支出的公開既是大勢所趨，更是瓜熟蒂落。監督權以知情權為前提，政府將財政信息捂在黑窗之中，民眾無從窺知，監督也就無從談起。“三公”消費就鮮活在公眾身邊，它絕不因行政部門不公開就憑空消失了。越是不公開，越會加劇民眾的猜疑;越是對“三公”消費遮遮掩掩，越顯示出行政部門在“三公”消費上的“此地無銀”。

　　對於行政部門而言，“三公”消費不是應不應該公開的問題，而是能不能公開的問題。怕公開是因為那些公權私用的勾當見不得光。公開的推動力在民間，拒絕公開的阻力則在行政部門本身。2009年，廣州市首次在網上公開了114個政府部門的“年度賬本”。這些部門預算信息甫一上線，廣州市財政局網站就被蜂擁而至的網民點至癱瘓。可見，民眾從不缺乏參與政治、監督政府、制約公權的熱忱。所缺的，只是一個讓民權伸張的平臺。

　　由國務院自上而下啟動的這次“三公”經費公開，也受到了媒體和公眾的廣泛關注。不少網站紛紛製作專題，號召“全民前往圍觀”。人民網還為此專門製作了“2011中央部門‘三公’經費公開時間排行榜”，位列榜首的是科技部，公佈時間為4月14日。這是唯一一個在國務院要求的公開時間底限(6月底)之前，完成了相應公開工作的部門。截至7月25日，已公開榜單上的中央部委共計84個。而外交部、司法部等14個部門仍然留白。

　　中央部門對國務院的底限要求尚且如此抵觸，地方的積極性就更為冷淡了。據媒體的公開信息，目前僅有北京在7月21日公開了“三公”賬單，山東、江西則表示準備公開。絕大多數地方政府仍以沉默應對。“三公”經費公開的阻力由此可見一斑。

　　讀懂“賬本”期待更多“吳君亮”

　　當然，我們也不可能期待“三公”經費一公開就盡善盡美。這次國務院專門針對“三公”經費自上而下推動信息公開，較之以前的預算信息公開，更具體，也更有針對性。就拿廣州市地方政府前年的網上“曬賬本”為例，當時廣州公開的部門預算中只有“行政運行、專項服務、專項業務、事業運行”等幾項，根本就看不到“三公”消費的類目。官方的解釋是，沒有為“三公”消費專門列項。這事實上是將“三公”消費掩蓋在“行政運行”等大項中，由於民眾對政府部門的“行政運行”等基本費用不甚了解，監督也難以深入。

　　再看最近一些中央部門已公佈的“三公”經費情況，除審計署細化到了每輛公車的平均費用外，大多數部門都只是簡單公佈了幾個數據。雖然面對公眾質疑，商務部、衛生部等部門也作出了回應和解釋，但由於目前還缺乏相對客觀的比較標準，尤其是各部門對“三公”消費的解釋惜墨如金，語焉不詳，社會監督的實質性效果還未真正顯現。

　　從民間的監督熱情來看，相信專業的民間分析團隊和民間分析報告很快就能浮出水面。深圳、廣州之所以能在政府預算信息公開上先行一步，不僅僅是因為這些地方政府官員更開明，而是因為輿論環境使得這些地方官員不得不走到“陽光”下。擁有休斯敦大學政府管理學碩士、並長期從事資産管理的吳君亮領導了一個三人團隊，專門“不務正業”地推動政府預算公開，並對已公開的信息進行民間評鑒。從海外歸國的吳君亮有著和其他普通公眾一樣的監督熱情，但他和他的團隊在對財政信息的分析上，顯然比普通公眾擁有更多的專業技能。

　　隨著越來越多的“三公”經費信息袒露在公眾面前，更多的吳君亮們正躍躍欲試。吳君亮相信:公共預算改革是政府跟公民共同參與的進程，而一個社會公共預算的水準，不僅可以衡量它的進步程度，也可以衡量它的人文覺醒程度。這些理唸經由大眾傳媒的廣泛傳播，正獲得越來越多的認同。

　　公眾需要公開更需要“有效公開”

　　即便是專業人士，要想把當下公開的“三公”經費信息評鑒清楚也殊為不易。國務院要求中央部門公佈的“三公”經費只限于財政撥款的部分，而在很多實權部門，財政撥款之外的行政收費、尤其是各單位不納入財政預算的“小金庫”往往是“三公”消費的重要來源。

　　一些部門對於如何將“三公”消費洗“白”也各有心得。隨手複製最近媒體披露的一宗腐敗個案:廣州增城市政府原副秘書長列文裕貪污案。列文裕被認定的貪污行為是:在調任時動用原單位小金庫購買公務用車，該公務車先挂在單位司機名下，幾經輾轉之後又過戶給了其子。後列文裕將該車轉賣，得款11萬元。

　　這個案子金額雖小，卻暴露了諸多行政部門都存在的潛規則——公車消費、公款吃喝、公款旅遊等，很多時候並不表現在賬面上。

　　北京市財政局曾在今年3月公佈了本市公車數量，截至去年年底，北京市黨政機關、全額撥款事業單位實有公車62026輛，其中市級公車20288輛。而在7月21日公開的“三公”經費明細中，北京市級單位公車購置費3.3億元，更新、新購車輛2035輛，車均購置經費16.02萬元;運行維護費5.8億元，實有車輛20301輛，車均運行維護費2.88萬元。對這兩組數據的質疑目前正在網絡和一些都市媒體上如火如荼。不少網民懷疑這兩組北京市公車數量的真實性，而媒體則重點對北京市新購車輛和龐大的公車維護費表示了多重不解。

　　一個立足國內的對比是，截至今年7月1日，香港特別行政區政府物流服務署轄下的政府車隊共有6303輛汽車，分別為4659輛一般用途車輛(客貨車、房車、電單車等)及1774輛特別用途車輛(垃圾車、洗街車等)。這就是所有香港政府公車的數量。在香港，政府公車均由物流署管理，司機也是物流署雇用的政府司機，與用車部門毫無關係。這一管理體制不僅最大程度限制了公車私用的可能，也讓公車經費公開變得極為簡單。對於一個廉潔的政府而言，公開“三公”經費，對於政府形象就是極大的加分，何樂而不為?

　　理想狀態的“有效公開”，不僅對民眾有效(隨時可查，經得起推敲)，也對政府有效(用事實和數據有效提升政府形象)。

　　拒不公開如何問責

　　自古“槍打出頭鳥”。公開“三公”消費，就意味著直面公眾質疑，被輿論“打”是不可避免的。這似乎是一個悖論:與拒不公開相比，公開是進步的，本值得讚賞;但公開信息的機關卻因為受到輿論質疑而焦頭爛額，“苦”不堪言。那些沒公開的機關反倒因為沒有信息可供輿論評説，而顯得逍遙自在。

　　要繼續推動政府“三公”經費公開，進而擴大政府信息公開的範圍，就不能讓“出頭鳥”受到不公正待遇。其實，更多的輿論關注、更挑剔的民間質疑，甚至捎帶的其他風險，都不是對“出頭鳥”的不公正。真正的不公正在於，應問責的那些機關未受到相應的懲罰，這才是“公開不公”的根源。

　　對拒不公開的問責至少包括三個層面，一是行政問責，二是司法問責，三是民主問責。這其中，關鍵又在司法問責與民主問責。此次國務院自上而下推動“三公”經費公開，一些部委和地方政府以拒不公開或消極公開應對，實則既惡化了官民關係，又損害了中央政府權威。為保障政令暢通，行政問責必不可少。否則，“政令出不了中南海”成為既定現實，勢必帶來權力割據。

　　但也要看到，行政問責仍是一種內部責任機制。“三公”經費公開既是政府部門的道德義務，又是行政義務，還是法律義務。道德義務靠操守遵循，在一個不公平的環境中，道德義務很難得到切實執行。因為權力的行使天然具有秘密運行的傾向。不公開才可以恣意弄權，不公開才可以逃避監管。跟官員大談價值與理念是無濟於事的。靠得住的仍是作為他律的司法問責。

　　司法問責的立法欠缺是顯而易見的。對《政府信息公開條例》稍作分析就可發現，對信息不公開的責任追究機制還遠未建立。“條例”雖然用了三個條款來規定行政機關不依法履行政府信息公開義務的責任，但在責任追究上卻顯得過於粗疏和輕描淡寫。

　　首先是“由監察機關、上一級行政機關責令改正”，只有“情節嚴重的”，才“對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。而何為“情節嚴重”，給予什麼“處分”，均不明確。《條例》第三十三條也賦予了公眾在政府信息不公開的情形下有尋求司法救濟的權利，但由於行政訴訟受案範圍上的限制，也只有那些“行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的”公民、法人或其他組織才能提起訴訟。這完全阻塞了公益訴訟的渠道，因為大多行政不公開並不會直接侵犯某個特定公眾的合法權益。

　　當然，健全信息不公開的司法救濟並非國務院的一紙“條例”所能承擔。作為行政法規的“條例”對司法權進行配置也要面臨合法性的考量。立法層面，還有待全國人大及其常委會的有所作為，及時總結《政府信息公開條例》實施以來的經驗和教訓，並以民意為依歸，推動《政府信息公開法》的出臺，已成當務之急。

　　改革是一個過程，要解決“三公”消費過大的問題，信息公開是第一步，有效公開是初期目標，重建人大及公眾對政府花錢的實質監督權才是終極方案。推進實質問責，是走好“三公”經費公開的第一步，也將是政府信息公開之路上最值得回顧的一步。