成都統籌城鄉改革發展：一場意義深遠的改革試驗

全國及成都城鄉收入比

成都財政對三農的投入情況（單位：萬元）

　　成都農村人均純收入十年變化（單位：元）
　　數據來源：《中國統計年鑒》、《成都統計年鑒》

　　統籌城鄉經濟社會發展是黨中央作出的一項重大戰略部署。四川省成都市從2003年開始，特別是被批准為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，按照中央部署和國務院《關於成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案的批復》要求，在四川省委、省政府的領導下，深入貫徹落實科學發展觀，先行先試，以建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度為核心，積極推進統籌城鄉綜合配套改革，經歷了一個相對完整的改革過程，取得了一系列重大成果。成都市社會科學院課題組對改革實踐經驗進行了研究總結，本報今日予以刊發。

　　統籌城鄉經濟社會發展，是我們黨科學把握社會發展規律，從中國特色社會主義事業總體佈局和全面建設小康社會戰略全局出發，針對城鄉發展不協調和二元結構嚴重制約經濟社會發展的突出矛盾而作出的重大戰略決策。成都市從2003年起，特別是被批准為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，在四川省委、省政府領導下，堅決貫徹中央關於“把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”的戰略思想，深入貫徹落實科學發展觀，以建立促進城鄉經濟社會發展一體制度為核心，積極推進城鄉要素市場化配置、城鄉基本公共服務均等化覆蓋、城鄉社會一體化管理，不斷創新城鄉規劃體制、耕地保護補償機制、農村産權制度、農村基層治理機制、農村投融資體制，以改革促進發展、以發展支撐改革，注重改革的全面性和系統性，形成了統籌城鄉發展的基本方略、政策和制度體系，取得了統籌城鄉改革發展一系列重大成果，初步形成了城鄉經濟社會發展一體化新格局。

　　■明確目標

　　以城鄉一體化破解城鄉二元結構

　　“三農”問題的形成與我國的歷史傳統和新中國成長之初的特定條件直接相關。眾所週知，我國傳統社會建立在大量自耕農基礎之上，農戶既是稅源，也是兵源，城市沒有發達的工商業，社會也沒有為農民提供土地之外的保障。因此，歷代王朝都必須維持大量的自耕農並竭力將其固定在土地上從事農業生産。到王朝末期，由於吏治腐敗、稅負沉重和土地兼併盛行，大量自耕農破産流離，爆發起義，推動改朝換代。這是由封建王朝的經濟基礎、社會結構和組織形式決定的。新中國成立之初，迫於當時的形勢，我們不得已延續並固定了這一城鄉分割的做法，並逐漸演變為現今的“三農”問題。但在改革開放三十年後的今天，情況發生了根本的變化。工商業繁榮發展，社會保障也在逐步完善，國家的稅收、兵役有了更堅實的保障，反倒是由於二元分割造成的“三農”問題成為我們邁向現代化的最大難題。按一般規律，我國要實現現代化，必須轉移幾億農村富餘人口到城鎮去。如果不逐步破除二元體制壁壘，不剝離附著在戶籍上的不平等待遇，不賦予農民清晰完整的財産權利，農村富餘人口就沒有條件真正融入城市，農村也難以擺脫髮展困局，社會則很難實現現代化。而且，如果不能從制度上妥善解決這大量農村富餘人口的安居樂業，以每年巨量流動的農民工為代表的這部分人就可能會成為社會穩定的最大隱患。

　　顯然，“三農”問題的體制根源在於長期形成的城鄉二元結構，其主要表現在區分城鄉居民身份的戶籍制度，障礙在導致城鄉基本公共服務嚴重不均等的體制機制，根源在城鄉居民不平等的權利，要害在農民不清晰不完整的財産權利。因此，統籌城鄉改革的目標就是要破除阻礙城鄉一體化發展的體制壁壘，根本改變過去那些把農民穩定在農村的政策和做法，實現公共資源在城鄉之間均衡配置、賦予農民真正意義上的財産權利、實現包括勞動力在內的城鄉各類生産要素自由流動，千方百計創造條件讓農村富餘人口有序進入城鎮，實現安居樂業；同時大力解放農村生産力，加快發展現代農業，為社會主義新農村打下堅實物質基礎，實現城鄉協調發展。

　　■推動發展

　　走城鄉協調發展的新型城鎮化道路

　　解決“三農”難題要靠城市帶動，加快城鎮化進程仍是首要之務。客觀地講，中國目前不少城市自身發展水平並不高，而且我們的城鎮化進程還存在兩個突出問題：一是城鄉脫節的片面城鎮化，以至於被人批評為“城市像歐洲，農村像非洲”；二是遍地開花的無序城鎮化，導致嚴重的資源浪費和環境破壞。如何克服傳統城鎮化的弊端，真正實現以城帶鄉、以工哺農，走出一條新型城鎮化道路，是成都統籌城鄉改革必須破解的難題。

　　經過七年實踐，成都探索出的路徑是：以科學規劃為引領，以“三個集中”、“三次産業互動”為基本原則和根本方法，逐步建立統籌城鄉資源要素管理分配機制，推動城鄉同發展共繁榮。

　　其主要做法是：

　　——推動工業向集中發展區集中。按照産業集約集群發展的規律，成都將全市116個開發區整合為21個工業集中發展區，並在此基礎上進一步規劃建設了13個戰略性産業功能區和一批區（市）縣産業功能區，為全市産業發展和縣域經濟發展提供了有力支撐，不但解決了産業佈局分散、土地利用效率低下的問題，也形成了對城鎮發展和農村富餘人口轉移的輻射帶動能力。

　　——引導農民向城鎮和農村新型社區集中。順應城鎮化梯度推進的趨勢，在推進中心城區和縣城加快發展的同時，選擇一批有條件的區域中心鎮實施優先發展戰略，加快建成小城市，增強人口吸納和承載能力。同時積極建設農村新型社區，通過綜合配套的優惠政策，引導農民入住。七年多來上百萬農民有序進入城鎮、新型社區和二三産業，實現了生活生産方式的根本轉變，也為土地規模經營創造了條件。

　　——推進土地向適度規模經營集中。目前成都三分之一的農田已實現規模化經營，形成了優質糧油等十大特色農業，開創了現代農業加快發展的良好局面。

　　從實踐看，“三個集中”不是簡單的物理形態上的集中，而是抓住了三次産業互動發展的內在規律，實現了新型工業化、新型城鎮化、農業現代化聯動推進，是在我國人多地少、生態脆弱的國情下推進城鎮化的可行之路。

　　按照“三個集中”的基本原則，成都對城鄉發展建設進行了科學規劃，為推進新型城鎮化提供了基本依據。首先是改變“規劃不下鄉”的傳統，在全國率先將規劃延伸至鄉、村一級，變傳統的城市規劃為城鄉規劃；在此基礎上又制定了“全域成都”規劃，在1.24萬平方公里市域範圍，統籌規劃中心城區、中小城市、城鎮和農村新型社區合理分佈的城鎮體系，同步推進城市和農村的現代化；2009年底以來又著眼長遠發展編制了“世界現代田園城市”建設規劃並建立完善了覆蓋城鄉，編制、審批、監督“三分離”的新型規劃管理體制。2008年，成都在災後重建中形成了充分體現發展性、多樣性、相融性、共享性原則的新農村規劃建設技術導則，並建成了1000多個符合“四性”原則的農村新型社區。2010年又創立了鄉村規劃師制度，面向全球招募專業規劃師駐鎮入村，為新農村規劃建設提供了人才保障。

　　以科學規劃為基礎，成都探索建立了一套新型城鎮化的推進機制：在嚴格保護耕地的基礎上，以市場化的思路，建立以合理分配土地增值收益為重點的城鄉資源要素管理分配機制，統籌解決耕地保護的“動力”、城市發展的“空間”和農村發展的“資金”三大難題。為保護好耕地資源和糧食生産能力，成都始終把堅持規劃和土地用途管製作為一條基本原則。同時，在全國率先建立耕地保護基金，由市縣兩級財政每年投入28億元，按每畝300元—400元的標準為承擔耕地保護責任的農民購買社保提供補貼，完善了耕地發展權的補償機制。這一做法充分調動了農民保護耕地的積極性，也促進了社會公平。在國土系統的積極支持下，成都還通過市場化的互惠機制、交易體系和管理辦法，調動各方積極性，探索建立土地增值收益在城鄉之間合理分配的機制，逐步向農村和農民傾斜，推動全域範圍內農村土地綜合整治，加快新農村建設步伐，實現了城鄉發展的“雙贏”。

　　通過這一系列理念和措施，成都真正將農村、農業、農民從規劃建設和管理上融入了城鎮化進程，不但促進了城鄉同發展共繁榮，也有利於資源節約和環境友好，從而較好地避免了傳統城鎮化的弊端。著名經濟學家厲以寧和諾貝爾經濟學獎獲得者蒙代爾對成都的探索實踐進行聯合研究後評價道：“成都已經成為新型城鎮化的重要引領城市。”

　　■破除障礙

　　建立城鄉基本公共服務均衡配置的體制機制

　　長期二元體制分割，使城和鄉在公共服務供給上長期不平等，造成了城鄉居民之間過大的“福利差距”。成都為縮小這一差距，從民眾最關心的教育、就業、醫療和社會保障幾大領域入手，大力推動體制機制變革，率先建立了城鄉一體的公共服務制度。

　　第一，讓農民平等享受各類公共資源。在各鄉鎮配套實施了410所農村中小學、223個鄉鎮衛生院、2396個村衛生站標準化建設，並同步改革調整管理體制機制，基本實現了城鄉教育、衛生服務一體化。

　　第二，建立城鄉一體的社會管理制度，對“全域成都”實施統一管理，解決了“管理不出城”的問題。成都對規劃、住房、交通、衛生、社保等30多個部門，逐一進行職能調整，實行城鄉貫通的“大部制”改革，從行政體制上打破城鄉界限，實現了政府服務管理的一體化。例如，房管局變更為城鄉房管局，不但負責城市房産管理，也負責農房管理，率先實現城鄉房屋同證同權統一管理。

　　第三，加大資金投入力度，讓公共財政陽光普照“三農”。2003年至2009年，財政對“三農”投入佔總支出比重從6.47%提高到18.37%，金額從10億元增加到192.3億元，農民人均分享的財政支出增長26倍。特別是2009年開始實施村級公共服務和社會管理改革，每年為每個村安排20萬元—30萬元專項資金，用於7大類59項村級項目建設，從而在全國第一次對村級公共服務明確分類，第一次將村級公共服務和社會管理支出納入財政預算，初步構建起城鄉一體化的基本公共服務標準體系和供給機制。

　　第四，堅持城鄉統籌，推進城鄉社會保障制度並軌。近幾年成都全力攻堅，取得一系列重大突破：建立城鄉一體化的社會救助體系，實現了社會救助目標城鄉滿覆蓋；實現了教育和醫療救助的城鄉平等；將農村勞動者按常住地納入城鄉一體的就業服務體系，並建立覆蓋城鄉困難群體的就業援助體系；將新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、市屬高校大學生基本醫療保險合為一體，做到籌資標準城鄉一致、參保補助城鄉統一、待遇水平城鄉均等，實現了城鄉居民醫療保險制度一體化。2010年進一步加大改革力度，在統一城鄉居民醫療保障標準的同時，將新型農村社會養老保險、城鎮老年居民養老保障制度以及失地農民養老保險制度有機整合，形成城鄉一體的居民養老保險制度，全面消除了城鄉居民養老保險制度“碎片化”現象。城鄉社會保障制度的並軌，標誌著成都基本建立了城鄉一體的公共服務制度。著名社會保障專家、中國人民大學教授鄭功成認為這一改革成果“具有示範意義和在全國推廣的重大價值”。

　　■還權賦能

　　紮實推進農村産權制度改革

　　讓農民和城市居民一樣享有清晰的財産權利和公平自主交易權利是社會主義市場經濟體制的內在要求，也是根本解決“三農”問題的前提和基礎。但長期以來基於把農民穩定在農村的認識而形成的法律、政策和措施，使巨量的農村資産處於用不好也放不下的尷尬處境。“不解決好産權問題，就激活不了農村發展的活力和動力，就形成不了城鄉一體化新格局。”這是成都在統籌城鄉改革發展實踐中形成的基本認識。為了破解這一關鍵性難題，成都市委2008年初出臺《關於加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋産權制度的意見(試行)》，啟動了以“還權賦能”為核心的農村産權制度改革，目標是建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村産權制度，讓農村獲得與城市居民同等的財産權利和發展機會。

　　改革的第一步是確權，即以對土地和房屋面積的實測為基礎，做到“地、賬、證、耕地保護合同和耕地保護基金髮放面積”“五個一致”，全面徹底地厘清農村土地和房屋的權屬關係，並向農戶頒發産權證書予以確認，從而實現人們所説的“確實權，頒鐵證”。成都制定了由宣傳動員、入戶調查、實地測量、村組評議與公示、法定公示、頒證等一系列環節組成的確權操作程序，通過三年艱苦細緻的工作，在全市農村基本完成了確權頒證。截至2010年6月，共頒發集體土地所有權證33806個、集體土地使用權證1657959個、土地承包經營權證1783681個、房屋所有權證1571225個、林權證649260個。對此，我國長期研究“三農”問題的著名社會學家陸學藝由衷地感慨：“中國歷史上從沒有搞清過農村産權，成都做了一件了不起的事情！”

　　清晰完整的權屬關係為産權公平交易創造了條件。自2008年以來，成都各地依託農村産權制度改革成果進行了一系列有意義的實踐探索。2008年10月，成都市建立全國首個農村産權綜合交易所，積極探索和逐步完善産權交易管理辦法，促進農村各類産權規範有序流轉。2010年底，成都以已有的綜合配套改革成果為基礎，出臺了被輿論稱為迄今為止全國“最徹底”的城鄉戶籍制度改革意見。農民進城不以放棄農村宅基地使用權、土地（林地）承包經營權等原有利益為代價，農民的各項權益不因居住地、職業的改變而受到侵害。由此，城鄉居民附著在戶籍上的公共服務和福利的差別將不復存在，農民將只是一種職業而不再是一種身份，農民的合法權益將得到更加全面的維護。

　　通過這一系列改革探索，城鄉二元體制中最堅固的市場體制壁壘被打破，大量“沉睡”的農村資産被喚醒，廣大農村又煥發出蓬勃的生機和活力。這一改革不僅沒有改變農村生産資料所有制，反而使農民的經營主體地位更加明確，從而在新的歷史條件下進一步穩定和完善了農村基本經營制度。

　　■強化保證

　　深入推進農村新型基層治理機制建設

　　統籌城鄉改革是一場涉及思想觀念、體制機制、利益格局和領導方式的深刻變革，必須防止改革引發大的社會風險。成都的實踐經驗是，深入推進農村新型基層治理機制建設，充分發揮群眾主體作用，這是改革穩定推進的根本保證。

　　成都新型基層治理機制在統籌城鄉改革中産生，又在統籌城鄉改革實踐中完善和發展。在農村産權制度改革試點階段，由於農村長期缺乏規範的産權制度，土地和房屋等財産關係變動頻繁、積累了大量矛盾，而且村組一級根本就沒有系統、連續、可靠的財産變動記錄。這項工作搞不好不但極易流於形式，甚至可能引發大量的社會矛盾。這時，農民的主體積極性和智慧發揮了巨大作用。在試點地區，村黨支部引導農民自發地選舉出村民議事會，由議事會成員代表村民自主協商解決各種爭議和矛盾，從而使絕大多數利益矛盾在村組兩級平穩解決。成都市委及時總結和推廣這一體現基層民主的創新做法，本著“充分尊重群眾意願、深入做好群眾工作、維護群眾合法權益”的基本原則，引導全市農村逐步形成了一套行之有效的村級民主運行機制，即黨組織領導、村民（代表）會議或議事會決策、村委會執行、其他經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。這一機制將村民議事會作為村級自治事務的常設決策機構，議事會成員由村民直選産生，並推選其中5人—7人組成村務監督機構。村委會作為執行機構，向議事會負責和報告工作。為保證實現黨組織的領導，由村黨組織書記兼任議事會負責人，負責審查議題和召集、主持議事會。目前成都2048個村和701個涉農社區已全面建立這一機制，選舉産生村、組兩級議事會成員分別達8.6萬人、17.2萬人。

　　新型村級治理機制的運行，使統籌城鄉改革實際上成為一場廣泛而深入的基層民主實踐。比如在決定村級公共服務和社會管理改革20萬元專項資金“用在哪、怎麼用”的問題時，村民積極參與，以“一戶一票”的方式提出具體意見，由議事會民主決定實施項目，村委會在議事會監督下負責具體實施。依靠這套議事民主機制，包括農村土地綜合整治、農民集中居住、土地流轉等關係群眾切身利益的大事都實現了民主決策。從兩年多運行情況看，新型村級治理機制真正落實了村民自治權利，解決了過去村級事務由村“兩委”幾個人説了算的問題，也解決了村民大會開會難的問題，大大調動了村民參與村級公共事務的熱情，受到了廣大農村黨員群眾的普遍認可。據最新的第三方隨機抽樣調查結果，成都農民對村民議事會工作滿意度高達95%。

　　從成都實踐看，農村産權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治這“四大基礎工程”的整體推進，使統籌城鄉改革同時成為一場促進城鄉基層經濟市場化、管理民主化、社會公平化的生動實踐，既促進了農村生産力解放和經濟發展，又促進了群眾主體作用的發揮和基層幹群關係改善，實現了農村的改革、發展和穩定。

　　成都的改革實踐取得了階段性的重大成果，初步形成了城鄉一體化新格局。儘管仍有不少難題需要破解和大量艱苦細緻的工作要做，隨著改革進程的深入，認識和實踐也還將不斷深化，但從已經取得的成果可以看出，這是。在經濟上，它有利於穩定和完善農村基本經營制度，完善社會主義市場經濟體制，促進新一輪生産力的解放和發展，落實擴大內需的方針和轉變發展方式的要求；在政治上，它有助於從基層基礎層面實現管理民主和社會和諧，為全面實現社會主義現代化奠定制度基礎，從而鞏固黨的執政地位和實現國家的長治久安。