民進中央呼籲解決“入園難”問題 學前教育立法將於年內啟動

專題:2011年全國兩會

　　進城務工人員的子女既進不了公辦幼兒園，又上不起昂貴的民辦幼兒園。本報記者潘之望攝（資料圖片）

　　去年11月24日，國務院印發《關於當前發展學前教育的若干意見》（簡稱“國十條”）。前天，溫家寶總理在政府工作報告中再次提出抓緊解決“入園難”問題。

　　民進中央在兩會上提交了一份提案，呼籲儘早實現學前教育立法，從根本上解決“入園難”。該提案的主要執筆人，國家督學、北京師範大學教授龐麗娟認為，當前亟待立法，這是破解我國學前教育發展突出問題、促進學前教育事業健康可持續發展的迫切需要和根本保障。

　　日前，教育部在公佈年度工作重點時，表示今年將啟動學前教育立法。

　　■現狀

　　目標高但現實嚴峻

　　我國現有和學前教育有關的法規有《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規程》。前者是1990年2月1日開始施行，後者是1996年6月施行。這些年來，學前教育發生了改制、大量社會力量辦學等天翻地覆的變化，老法規已經無法適應新問題。

　　一方面是學前教育問題重重，立法遲遲不能跟進，而另一方面，在去年公佈的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中對學前教育又制定了明確的計劃：到2020年學前一年的毛入園率目標為95%，學前三年毛入園率目標為75%，幼兒在園人數達到4000萬人。目前我國適齡的可以接受學前教育的兒童大約在6000萬人左右,但實際在園的只有2470多萬人,只有41%左右。

　　“學前教育是我國各級教育中普及率最低的階段，不僅遠低於發達國家水平，而且落後於世界平均水平、周邊及經濟發展水平相當的國家和地區，在9個人口大國中也低於巴西和墨西哥。”龐麗娟介紹。

　　學前教育亟待立法

　　早在2000年，民進中央就提出要用立法保障學前教育發展的提案。龐麗娟表示，11年前提出時，並沒有引起足夠的重視，但是這一次再次提出，是因為學前教育所面臨的形勢和11年前相比已經截然不同，社會上對學前教育已經非常重視，而且國民經濟繼續增長。所以，缺少法律保障的學前教育將成為教育中的“短板”。

　　今年2月，在教育部的新聞通氣會上，基礎教育二司副司長李天順表示，期待著學前教育立法的儘快出臺，“不要小看一部法的作用，最簡單的例子，你看看《義務教育法》出臺後，義務教育得到多麼大的發展就可以知道”。2006年，《義務教育法》頒布以後，義務教育不僅在量上達到了基本全覆蓋，而且質上有了根本的提高，教學條件明顯改善，而且已經實現了義務教育階段的全免費。他期待著，學前教育也能因為一部法律得到質的提升。

　　不僅在全國兩會上，各地兩會中，浙江、安徽等地也紛紛出現了要求地方對學前教育制定法規的呼聲。江蘇、北京、青島、廣州、上海等省市已先後制定實施了《學前教育條例》。

　　立法在上路

　　2003年 全國人大教科文衛委員會把學前教育立法列入了立法調研計劃，並連續多年到江西、山東、河北、江蘇等地就當前我國學前教育事業發展的主要問題與立法重點等展開了多次專題實地調研。

　　2006年底 全國人大教科文衛委員會正式委託國家教育部開展學前教育法案的研究與起草工作。

　　2007年11月 國家教育部將學前教育立法納入了今後五年的立法工作重點，目前正處於法案的研究與起草階段。

　　2010年11月 溫家寶總理指出要“通過立法把發展學前教育納入法制軌道”。

　　2010年底 全國人大教科文衛委員會在有關報告中，建議國務院有關部門進一步研究學前教育立法有關問題，儘快啟動立法程序。

　　2011年2月 教育部在公佈年度工作重點時，指出要在今年啟動學前教育立法。

　　■立法熱點

　　>>關於普惠性　學前教育須明確公益性

　　【問題】企事業單位辦園逐步與單位分離或停辦，這造成了城市的幼兒園數量大量減少。一些地方政府簡單套用企業改制的做法，將幼兒園推向市場，減少或停止投入，甚至出售。在農村，約65%的適齡兒童還沒有機會接受學前教育，而且近年隨著進城務工人員的激增，農村學齡前留守兒童和流動兒童問題日益突出。

　　【建議】民進中央建議，在學前教育法裏要明確學前教育是國家基礎教育的基礎，是國民教育的重要組成部分，是一項重要的社會公益事業，是公共教育服務的重要組成。

　　龐麗娟認為，我國學前教育體系急需在構建社會公共服務體系的過程中進行重構。她指出，學前教育立法要強調三方面的基本理念：強化學前教育的公共性與公益性；凸顯和增強政府發展學前教育的職責；以公平和均衡為基本立法價值取向，優先保障並向農村和弱勢群體傾斜。

　　龐麗娟著重闡述了第三點。目前城鄉之間學前教育的差距巨大，所以在資源配置、財政投入等方面應向農村和欠發達地區傾斜，支持城鄉貧困家庭、低收入家庭、流動和留守幼兒等弱勢群體接受學前教育，讓農村的孩子有園可入。

　　立法強調公益性，教育部基礎二司解釋，就是要通過大力發展公辦幼兒園來體現學前教育的公益性；另外還將在政府的支持下，把原來民辦的收費標準降到與公辦園大體相當的程度，真正解決“入園貴”的問題。

　　>>關於資金　投入要以公共財政為支撐

　　【問題】在我國教育財政性經費的總量之中，學前教育經費所佔的比例只有1.2%-1.3%，多年不曾增長。學前教育在國家財政性教育預算中也沒有單項列支，各地少有或沒有單項列支。人大教育科學研究所所長秦惠民説：“現在可以説幼兒園幾乎都是靠民辦，但政府並沒有給民辦幼兒園提供實際的幫助，法律上的支持也非常少。”

　　【建議】民進中央建議，學前教育法要建立以公共財政為支撐的學前教育投入保障機制：加大公共財政投入，明確規定在中央和地方各級財政性教育預算中單項列支學前教育投入；在中央和地方各級財政設立學前教育專項經費；明確規定逐步加大各級政府教育財政性投入中學前教育經費的比例；中央和地方各級財政每年新增教育經費優先投向農村學前教育。貧困農村和少數民族地區學前教育發展以政府投入為主。同時，明確建立政府和家長共同承擔的成本分擔機制。

　　目前，教育部已經指出，將國家助學的體系擴大到學前教育領域。

　　另外，學前教育還應建立公辦為主、公辦民辦共同發展的辦園體制。基於我國國情，城鄉差距顯著，城鄉實行不同的辦園體制：農村地區以政府投入、政府辦園為主，同時鼓勵和支持社會力量到農村開辦幼兒園；城市、縣城地區則應多種形式辦園，在加大政府投入的同時，廣泛發動和引導社會各方面力量多渠道投入，形成公辦和民辦共同有序發展的格局。

　　>>關於教師　幼兒教師應享受同等待遇

　　【問題】教師身份與地位不明確，待遇普遍偏低，培訓、福利等基本權益缺乏保障。佔我國幼兒教師總數80%的廣大農村幼兒教師，長期以來沒有明確的教師身份。

　　【建議】龐麗娟認為，學前教育教師也是學前教育立法中必須要有的內容，在法律中應當明確教師的身份與地位；明確資質、聘任與考核等要求；明確幼兒教師應當享受與中小學教師同等的政治、經濟待遇，並對其工資、醫療、養老與失業保險、職稱、培訓等基本權益作出明確規定。

　　■其他方面

　　學前教育專管專幹

　　【問題】學前教育行政管理力量嚴重不足，要麼是沒有專職管理人員，即使有了專職幹部又往往不“專幹”，身兼數職，難以面對目前學前教育複雜的局勢。

　　【建議】龐麗娟認為，學前教育法中應該明確中央和各級地方政府對發展學前教育事業的責任，規定教育、財政、人事勞動保障和衛生等相關部門的職責。學前教育的管理體制與機構也應明確，中央、省、地、市應設立學前教育專門行政管理機構，縣級應有專門機構或專職幹部。

　　嚴格監管辦學資質

　　【問題】根據2008年的數據，各種社會力量所辦的幼兒園目前已佔全國幼兒園總數的62.17%。社會力量辦園在一定程度上補充了學前教育事業資源的不足，但對這些幼兒園缺乏有效的管理與規範，這既不利於很好地保障其權益，也嚴重影響其辦園積極性與教育質量。

　　【建議】學前教育立法要明確學前教育機構的舉辦者、教師、設施、衛生、安全等方面的資質要求與準入標準，以及登記註冊、審批與管理、撤銷的程序與要求等，要在法律中確定學前教育的督導評估與問責制度，明確規定建立學前教育事業發展與質量的評價制度。

　　本版采寫本報記者周逸梅