我國礦産資源領域官礦勾結現象嚴重 腐敗案高發

　　拿什麼扼住“資源腐敗”的咽喉

　　目前，我國礦産資源領域“官煤勾結”“官礦勾結”現象嚴重，腐敗案件高發。據最高人民檢察院提供的數據，2010年上半年立案查處國土資源系統職務犯罪798人，同比上升11％。專家認為，經濟發展過度依賴資源支撐，加上監管機制和體制存在漏洞，行政權力在資源配置中處於主導的地位，在一定程度上加劇了腐敗的滋生。

　　官員辦礦成頑症 腐敗“窩案”“串案”多

　　前不久，陜西神木“法官狀告煤礦討紅利”的官司引起網上輿論的高度關注。神木縣法院法官張繼峰入股一家煤礦180萬元，因兩年未得到紅利而將煤礦告上法庭。

　　據半月談記者調查，在一些礦産資源比較豐富的地區，官員入股辦礦已是公開的秘密。原山西蒲縣煤炭局局長郝鵬俊，早在2000年便出資2萬元，非法購買了蒲縣克城鎮張公莊後溝洼煤礦，改名為蒲縣成南嶺煤礦。

　　2005年8月，中紀委等部門聯合下發文件，要求投資入股煤礦的國家機關工作人員限期撤資。為掩人耳目，郝鵬俊與其堂兄、妻弟簽訂了一份假退股協議，並依此向蒲縣紀委進行了退股申報登記，煤礦實際上仍是他和妻子于香婷“説了算”。

　　仗著煤炭局長的權勢，成南嶺煤礦肆無忌憚地非法生産，由一個幾十萬元投資的小煤礦，發展成總資産5285萬餘元、凈資産1700萬元的大煤礦企業。郝鵬俊家僅在北京就購買了35套房，合同房價款高達1.7億元；郝鵬俊本人及其親屬的存款有1.27億元。

　　據最高檢職務預防犯罪廳廳長宋寒松介紹，礦産資源領域職務犯罪往往涉及地方各級黨政領導部門以及國土資源、安全生産等多個單位部門，涉及人員眾多。

　　湖南省耒陽市礦産品稅費徵收管理辦公室，這個小小的科級事業單位，770多名幹部職工中竟有超過百人涉嫌貪污受賄，55人被立案調查。從主任羅煦龍到8名副主任、黨組成員，以及下屬各站點站長、班長，高、中層幹部幾乎“全軍覆沒”。

　　“小官大貪”現象嚴重 “粗放型”開發造就資源暴利

　　2008年7月山西省煤焦領域開展反腐敗專項鬥爭以來，共查出各類違規違紀資金300億元，處分違紀黨員幹部1590人，其中縣處級、鄉科級幹部515人，佔1/3以上，涉及國土、煤炭管理、煤礦安全、煤炭運銷等眾多部門。

　　據山西省紀委副書記、監察廳廳長楊森林介紹，地方特別是縣鄉兩級涉礦單位、部門的工作人員權力尋租，突出表現在以下十個方面：一是違規審批資源、非法倒賣國有資産；二是漏繳、欠繳、挪用、私吞煤炭基金；三是不按規定收取資源價款；四是偷逃欠稅；五是煤炭運銷票據名目繁多，以及偽造、倒賣票據；六是國有資産嚴重流失；七是仲介機構虛假評估、商業賄賂；八是超層越界、非法組織生産；九是以土地治理為名非法採煤；十是黨員幹部入股辦礦、收受賄賂。

　　“小官大貪”的背後，往往存在著資源開發過程中十分突出的“短期化”傾向。以煤炭資源大省山西為例，改革開放以來，山西煤礦歷經“有水快流，快速致富”、承包入股、企業改制、産權交易多個發展階段，經營主體由當初的國有、地方、鄉鎮轉變為國有、地方、集體、股份、個人等多種主體，都想從中分得一杯羹。

　　與山西煤炭開採量逐年猛增相伴而生的，是煤礦的所有權、使用權、經營權頻繁變動，企業多小散亂和國有資産嚴重流失問題突出。特別是2001年以來，礦産品市場好轉，價格一路飆升，挖煤驟然變成了暴利産業。半月談記者在山西、河南等地調查發現，一個中等規模的私營煤礦，礦主每天的純收入可達25萬元至30萬元。目前，山西、陜西、內蒙古等地開採一噸煤的平均成本不到100元，而售價最高可達1500多元。

　　在巨大利益誘惑下，非法小礦、黑礦大批出現。據原山西省委副書記、省政協主席李修仁介紹，在黑礦猖獗的時期，山西黑礦數量比正規礦還多。在一些資源富集地區，有錢的自己投資，沒錢的“引來外資”掙了再分紅，不少鄉鎮幹部、機關幹部、警務人員甚至縣領導都有自己的“洞洞”（指黑礦），國有大礦、鄉鎮礦、黑礦的礦井在地下縱橫交錯。

　　權力介入資源配置 腐敗“利益同盟”形成

　　中國監察學會副會長、北京大學廉政建設中心主任李成言認為，行政方式資源配置使得官員們手中擁有巨大的自由裁量權，卻沒有得到有效約束。“從這一意義上講，以行政方式配置資源愈多，官員的自由裁量權就愈大，腐敗就越不可避免。”

　　以煤炭資源開採為例，在我國，一家煤礦企業要取得合法生産資格必須辦齊“六證”，即採礦許可證、煤礦生産許可證、安全生産許可證、礦長資格證、礦長安全資格證、工商營業執照等6個證件。但事實上，審批環節越多，意味著權力干預越深。在一些地區，“明碼標價”辦理相關證件已成為公開的秘密，資源開採的審批權淪為某些部門的尋租工具。

　　楊森林介紹説，由於審批環節多、程序複雜、時限過長，一些煤礦要想辦全“六證”，須經省國土廳、煤監局、煤炭局、工商局等4個部門，申報材料要準備一卡車，辦證時間最短也要7至8個月。為了“跑證”，有些煤礦乾脆派人長年住在太原，上下打點，少的花幾十萬，多的要上百萬才行。

　　由於手握資源開發審批大權，一些地方官員與一些礦老闆相勾結，大肆批礦、賣礦進行權錢交易。位高權重的，通過幫礦老闆取得探礦權、採礦權，收取辦礦“公關費”“手續費”。一些縣鄉的地方實力派小官員也通過暗中保護沒有任何手續的“黑礦”發橫財。

　　更令人擔憂的是，資源領域的權力尋租已開始向監管部門蔓延。湖南省郴州市原紀委書記曾錦春，不僅獨攬郴州礦業整合關停大權，收受“乾股”，縱容親屬家人參與礦業經營，還多次借助“雙規”手段，直接參與礦産利益的控制與掠奪，被當地群眾稱為“曾礦長”。

　　國家行政學院竹立家教授認為，紀檢、安監等執法執紀部門介入資源領域設租、尋租，為非法侵佔資源提供了“雙重保護”，其直接的後果就是“貓鼠一家”、監督形同虛設。

　　扼住“資源腐敗”的咽喉

　　資源領域腐敗高發，不僅造成了巨大的資源浪費，影響我國經濟轉型與可持續發展，而且嚴重地損害黨和政府在人民群眾中形象，成為影響一些地區社會穩定的重要誘因。業內人士和反腐專家認為，要遏制資源領域的腐敗高發現象，需要從體制機制入手，通過創新資源開發和管理監督等各項制度，從源頭上預防腐敗的發生。

　　謹防制度“剛性”層層遞減

　　針對資源領域的種種亂象，中央曾多次採取措施嚴厲整飭，但涉及資源領域的利益爭奪和權力尋租卻還是愈演愈烈。國家行政學院教授竹立家等專家認為，我國整肅礦業秩序、整治資源腐敗力度不可謂不大，但許多政策在傳導、執行過程中，其“剛性”層層遞減。

　　2006年2月，山西省政府187號令就已明確規定了採礦權價款的收取標準，但臨汾市直到2007年10月前，仍在執行資源整合試點期間的採礦權價款標準，少收採礦權價款52.32億元。呂梁、陽泉兩市在未經省政府批准的情況下，從2005年8月到2007年6月，執行臨汾市資源整合試點期間採礦權價款標準，呂梁市少收採礦權價款34億元，陽泉市少收採礦權價款3.18億元。

　　2010年5月29日，湖南省汝城縣曙光煤礦發生爆炸事故造成17名礦工死亡。而這起事故發生之前，湖南省《關於預防和堅決遏制煤礦重大事故發生的通知》剛剛下發不久，處於技改階段的曙光煤礦正屬於《通知》嚴令禁止開工生産的煤礦。事後的調查結果證實，負責監督曙光煤礦停工技改的汝城縣文明鄉安監站長竟是曙光煤礦現任法人代表。

　　強化“資源國有”遏制地方短期逐利行為

　　竹立家説，我國目前在資源開發上主體眾多，無論是國有企業、集體企業，還是私營企業、個體老闆，都可以輕易地介入資源開發，而地方政府出於GDP和財政收入增長等短期利益的考慮，縱容了私挖濫採、賤賣資源的行為，國家應進一步強化“資源國有”的概念，確立從緊從嚴的資源管理政策。

　　據了解，我國目前礦産資源補償費率偏低，與國際上通行的礦産資源礦産權利金相比，我國礦産資源補償費率只有0.5％～4％，而國外礦産資源權利金費率平均為12.5%。即便是如此低的費率，在我國也存在嚴重的欠繳現象，根本不足以反映國家對礦産資源的所有權。

　　此外，目前我國的礦業審批往往採用“大礦大批，小礦小批”的做法。地方政府也擁有礦業開採審批權，後果是許多地區出現了大量小型礦山。而許多問題的根源都來自這些與地方政府有著千絲萬縷聯絡而使監管失靈的小礦。

　　中國社科院工業研究所研究員羅仲偉等專家認為，要遏制資源領域腐敗高發的趨勢，必須強化“資源國有”的概念。一方面堅決剝奪地方政府的礦業開採審批權，明令禁止地方政府參股礦業企業，提高環保等準入門檻。

　　另一方面，大幅提高資源稅費，對資源稅費垂直徵收。與此同時，加大地方政府在資源稅費分成中所佔比例，改變對資源富集地區的政績考核導向，弱化地方政府與資源開發的直接利益關聯，遏制地方政府的短期逐利衝動。

　　加速推進國有資源配置市場化

　　要消除腐敗的經濟根源，還必須加速推進國有資源配置的市場化進程。

　　中國監察學會副會長、北京大學教授李成言認為，國有資源配置市場化的反腐意義主要體現在三個方面。第一，有利於消除腐敗機會。國有資源市場化將促使市場經營者把精力投向市場信息，關注企業經營戰略及競標出價等，而不必像過去那樣把主要精力用於尋租活動。

　　第二，有利於抑制腐敗動機。官員之所以敢冒法律制裁風險而進行設租行為，在於權力干預可以為其帶來鉅額私利；而尋租者之所以敢冒市場風險且斥鉅資收買政府官員，在於可以給他們帶來超額利益。國有資源配置的市場化，審批事項減少、審批環節簡化，官員腐敗也將變得無利可圖。

　　第三，有利於減少“腐敗資本”。“腐敗資本”是指政府官員手中控制的、進行腐敗活動時所利用的各種資源，包括土地、礦産等實體性國有資源和權力、榮譽等非實體性資源。市場機制越活躍，發揮的功能越大，“腐敗資本”就會越貶值。

　　專家認為，近年來，一些地方積極探索建立礦業權有形交易市場，取得了一定成效，但中國礦業權市場建設仍處於起步階段。李成言表示，從目前一些地方礦業資源交易市場運行情況來看，除需進一步完善現有的招標、拍賣、掛牌、公示等制度外，還需要儘快引入社會聽證、媒體監督等機制，將資源配置的全過程置於社會和公眾的監督之下。

　　創新反腐倡廉制度體系規範權力運行

　　竹立家認為，資源領域的腐敗因具有較大的社會危害性，必須通過一系列的制度創新來強化目前的監管機制。

　　山西省自2008年7月集中開展煤焦領域反腐敗專項鬥爭以來，在深入分析煤焦領域滋生腐敗原因的基礎上，對煤焦領域反腐倡廉制度建設作出整體規劃。宏觀層面，針對煤焦領域行政審批、安全監管、生産經營、稅費徵管、仲介服務等重點環節作出明確規定。

　　中觀層面，建立健全煤礦和非煤礦山企業許可證照行政審批、煤炭可持續發展基金投資項目建設跟蹤和資金使用監督管理等15個方面75項具體制度。微觀層面，由各地區各部門結合實際，有針對性地建立管理制度。如在證照審批方面，實行集中審批、限時辦結等一系列新制度；在生産經營監管方面，引入先進生産方式，實行專業化、規模化、集約化開採，建立健全監管權力風險監控體系。

　　據山西省紀委副書記、監察廳長楊森林介紹，截至2009年底，山西省已就煤焦領域建立各方面制度262項，初步形成了煤焦領域懲治和預防腐敗制度體系。其中，專門針對煤炭運輸領域腐敗實施的經營權、驗票權和稽查權“三權分設”制度以及針對違法違紀煤焦企業的“黑名單”制度，均收到了較好的效果。

　　竹立家、李成言等反腐專家認為，對一些資源富集地區、腐敗高發地區以及一些特殊行業，可先行試點官員財産申報制度，讓媒體和公眾參與對官員的監督。同時，在積極推進統一規範的礦業權交易市場和綜合監管平臺建設的過程中，應儘快建立仲介機構的準入退出機制、失信懲戒機制，完善從業管理制度和信用記錄製度，規範評估和仲介行為，充分發揮市場機制“公開、公平、公正”配置資源的作用。（《半月談內部版》2011年第2期，記者 譚劍 胡靖國）