《國有土地上房屋徵收與補償條例》制定頒布紀實

　　為了百姓切身利益

　　——《國有土地上房屋徵收與補償條例》制定頒布紀實

　　新華網北京1月27日電 搬遷，事關國家建設發展大局，事關百姓切身利益。兼顧公共利益和被徵收人個人利益，保障被徵收人合法權益，以公平公正的立場促進和諧搬遷……經過3年多時間的反復調研，40多次座談會，2次向社會公開徵求意見。2011年1月21日，國務院正式出臺《國有土地上房屋徵收與補償條例》。

　　從徵收決定到徵收補償，從公共利益界定到取消行政機關自行強制拆遷……5章35條4000多字的條例以科學發展觀為指導，進一步規範了行政機關的房屋徵收行為，加大了被徵收人合法權益的保護，彰顯了以人為本的立法精神，有利於推動和諧社會建設。

　　一字之變——折射法治理念進步

　　《國有土地上房屋徵收與補償條例》制定修改過程中，黨中央、國務院給予高度重視。

　　新條例出臺以前，我國一直在沿用舊有的《城市房屋拆遷管理條例》。這部條例1991年出臺，2001年修改。

　　房屋，人的安身之本；住宅，老百姓的棲身之所。公民合法的私有財産理應受到保護。

　　2007年10月1日，物權法正式施行，明確界定了公民私有財産權與國有、集體財産權的平等主體地位。舊有的《城市房屋拆遷管理條例》因與物權法有關規定不符，面臨停止執行。

　　2007年12月14日，根據全國人大常委會有關修改決定，國務院有關部門起草了《國有土地上房屋徵收與拆遷補償條例（草案）》，並首次提交國務院常務會議審議。

　　會議認為，條例直接關係人民群眾切身利益，要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改後，再次提請國務院常務會議審議，然後公開徵求群眾意見，再由國務院決定公佈施行。

　　是責任，更是動力。國務院法制辦、住房和城鄉建設部等部門展開了對條例修改的深入調研。奔赴各地了解情況、多次召開各種形式座談會，分別聽取地方及有關部門、被拆遷人、房地産開發公司和拆遷公司負責人的意見……

　　工業化、城鎮化進展迅速，建設用地拆遷城市房屋、徵收農村土地房屋引起的矛盾，逐漸加劇、日趨緊張。

　　敢於擔當的政府勇於直面"拆遷"矛盾——

　　2010年1月29日，國務院法制辦首次公佈《國有土地上房屋徵收與補償條例（徵求意見稿）》，徵求社會公眾意見。

　　第一次徵求意見稿一經公佈，立刻引起社會各界高度關注。

　　細心的人發現，徵求意見稿中一項重要的表述發生了變化——從"拆遷"到"搬遷"，一字之差折射出法治理念的進步。

　　對此，北京大學法學院教授王錫鋅曾給予積極評價："過去城市房屋拆遷管理條例強調的是'管理'，而新名稱體現了政府由單向的管理到對公民合法私有財産權的尊重和保護。"

　　群眾建言獻策的熱情空前高漲，多方意見建議也紛至沓來。

　　集中歸類、逐條整理、認真分析……收集梳理工作細緻入微。

　　40多個典型城市調查統計，同政府和有關部門負責人多次研討座談，請經濟、法律、規劃、土地、評估等方面的專家論證……修改工作科學嚴謹。各類座談會、論證會召開45次，1150多人次參加討論。

　　第一次公開徵求意見10個多月後，2010年12月15日，國務院法制辦公佈第二次徵求意見稿。這一"破例"之舉，開中國行政立法之先河。

　　開門立法——集思廣益問政於民

　　一部條例的修訂，如此牽動著億萬國人的心——

　　看報紙、上網絡、街頭巷尾議論，人民群眾熱情空前；

　　打電話、傳信函、電子郵件留言、發博客微博評點，政府機關匯總民意。

　　僅在兩次徵求意見期間，國務院法制辦分別徵集意見65601條和37898條。

　　10萬條意見建議承載的，不但是"開門立法"的誠意，更是對制度進步的渴求。

　　公民私産怎樣獲得保護、暴力拆遷如何解決、補償公正公平如何實現……現實中的一系列重大課題擺到了政府面前，在條例修改徵求意見階段也充分顯現出來。對於這些難點重點問題，國務院法制辦等有關部門開始逐項破解。

　　出臺一部涉及人民群眾重大利益的條例，當然需要公眾的參與、需要各界意見的表達——兩次徵求意見過程中，公眾最為關注的就是補償問題。

　　第一次徵求意見，公眾就提出相關意見13332條：補償標準應當是房地産市場價格，能夠保證被徵收人可以在市場上購買到區位、面積、環境等條件相似的住房，而且要求評估機構應當由被徵收人選擇確定……

　　第二次徵求意見，公眾又提出，要增加政府補助和獎勵的內容；評估機構應當由徵收方和被徵收方協商一致確定……

　　徵求意見——一個政府和百姓溝通協商、相互理解的重要過程。國務院法制辦有關負責人説："這些意見，我們都予以積極吸納。"

　　新條例的規定也讓人們看到對公眾意見的尊重：

　　——對被徵收房屋價值的補償，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地産的市場價格。房地産價格評估機構由被徵收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

　　"公共利益"的界定也是學界討論最熱烈、最難界定的問題之一。徵求意見時，有的主張界定不宜過寬；有的認為公共利益應當是所有公眾都能共享的權益，應該完全由國家財政投資建設；還有的認為徵求意見稿中的列舉性規定不夠全面……

　　"公共利益的內涵和外延，在不同國家和地區的不同發展階段是不同的。它的界定，必須考慮我國的國情。"國務院法制辦有關負責人表示。

　　在大量調查研究並充分聽取有關建議基礎上，新條例以列舉性和概括性的規定，對這一問題進行了明確和嚴格限定。

　　"城市房屋搬遷制度設計本身非常複雜，個體的房産利益如何得到保障，如何使它和公共利益之間形成有機和諧的平衡，是新條例制定過程中的一個巨大挑戰。"北京大學法學院教授沈巋説。

　　民主立法、開門立法，發動群眾廣納民意。正是基於這一立法指導思想，新條例在一步步推進過程中得到不斷完善和改進。

　　新條例出臺後，專家普遍給予積極評價。"房屋徵收制度和過去相比有了很大改進和完善。"中國政法大學法學院院長薛剛淩認為，新條例體現了憲法和物權法的精神，修正了搬遷制度上的一些滯後規定，彌補了相關制度空白，對當前房屋徵收過程中的行政行為起到了規範作用。

　　考驗智慧——尋求發展與保護的"平衡點"

　　事物總是在矛盾中發展，社會總是在解決矛盾中前進。

　　城市建設必須推進，公眾利益必須保護——搬遷，就是要在矛盾衝突的焦點上，找到那個"平衡的支點"。

　　新條例的出臺要解決什麼樣的問題？要緩和哪些矛盾？制定修改條例之初，有關立法部門一直在思考這樣的問題。

　　理越辯越明。吸收意見、探討座談、調查研究……總體思路變得清晰明了：

　　——統籌兼顧工業化、城鎮化建設和土地房屋被徵收群眾的利益，努力把公共利益同被徵收人個人利益統一起來。

　　——通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被徵收群眾的利益，使房屋被徵收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。

　　——通過完善徵收程序，加大公眾參與，規定禁止建設單位參與搬遷，取消行政機關自行強制拆遷的規定，加強和改進群眾工作，把強制減到最少。

　　"一方面，我國正處於經濟快速發展時期，基於公共利益的徵收與搬遷活動仍然是必要的。另一方面，因為徵收與搬遷活動必然涉及公民私有財産權的保護，且體現了公權力對私權的適度干預。因此，在承認徵收活動必要性的同時，必須通過規範搬遷活動，強化對被徵收人權益的保護。"中國人民大學副校長王利明解釋新條例制定思路時表示。

　　引入地方人民代表大會決策程序，明確先補償後搬遷的原則……在"統籌兼顧、保護群眾利益、減少強拆"核心思想指導下，最終出臺的新條例在制度設計上亮點層出。

　　"取消行政機關自行強拆"被普遍認為是最大的亮點。"強制拆遷過程中出現一些惡性事件，雖然是極少數，但必須高度重視，切實採取有效措施，杜絕此類事件發生。"國務院法制辦有關負責人表示。

　　對於這一規定，薛剛淩也表示："制度設計者希望通過司法程序的設置來保障群眾合法權益，把風險降到最低。"

　　新條例規定"實施房屋徵收應當先補償、後搬遷"，還明確了：任何單位和個人不得採取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。

　　"通過禁止性規定規範搬遷活動，將強化對被徵收人權益的保護。有助於化解長期以來因建設單位作為搬遷主體所引發的各種社會矛盾，有助於維護社會穩定。"王利明説。

　　受到立法權限、實際情況等一些方面的制約，新條例對社會各界普遍關注的集體土地徵收問題沒有予以規定，但國務院法制辦負責人表示，將會同有關部門抓緊對土地管理法有關集體土地徵收和補償的規定作出修改，由國務院儘早向全國人大常委會提出議案。

　　"雖然有些問題沒有涉及，但並不影響條例施行對現實社會的深遠意義。"有關專家説。

　　王利明確定地説："條例的頒布和施行，將有助於規範搬遷活動，保障合法權益，促進經濟社會和諧發展。"

　　沈巋也表示，如果新條例能夠得到嚴格執行，暴力強拆等搬遷過程中的違法違規行為將可以得到遏制。他同時建議，條例施行後政府部門應轉變觀念，對財稅體制方面進行改革，使其更加符合經濟發展方式轉變，實現平穩可持續、又好又快發展。

　　新條例帶給中國社會的不僅僅是一部條例的修改，而是讓人看到了政府與民意的良性互動，更深切地體味到法治政府的希望所在……（記者陳菲、楊維漢、崔清新、隋笑飛、鄒偉）