專家劍指煙草專賣局雙重身份 建議設國家控煙局

　　“我國目前男性煙民高達3億，另有7.4億不吸煙人群遭受二手煙侵襲，每年歸因于煙草死亡的人數約為120萬。”最新發佈的《控煙與中國未來》裏面的一組數字揭示出中國控煙乏力的現狀。至2011年1月9日，世界衛生組織《煙草控制框架公約》在我國已生效五年，然而中國的履約績效情況卻排在締約國後列。

　　專家型報告《控煙與中國未來》6日在京發佈，中國疾病預防控制中心副主任楊功煥等學者現場解讀了過去五年中國在控煙方面的成敗得失。與會專家認為，控煙在中國是公共衛生議題，是社會發展事業，但更是經濟發展問題，限制煙草行業的發展是實現控煙的根本方式。專家表示，管理煙草生産的部門同時不應承擔煙草控制的職能，應另設“國家控煙局”，以全面履行控煙基本職能。

　　政府作為：

　　亟需全國性立法 拒禮品煙應為社會垂范

　　雖然目前中國絕大多數直轄市、省會城市已通過地方性法規和規章禁止公共場所吸煙行為，但缺少一部全國性煙害防治法仍被視為我國控煙動力不足的主因。專家同時認為，國家機關在創造無煙社會方面應起到表率作用，應出臺禁收禮品煙、高檔煙的明文規定。

　　2010年，上海、杭州、廣州等大城市相繼實施控煙法規，不久前南昌因為號稱將審議“中國最嚴厲的室內禁煙條款”而備受關注。在評價這些地方性控煙法規的效果時，法律專家、中國政法大學副校長馬懷德認為，這些法規數量不少但總體質量不高，多為倡導、建議式條款，對限制煙草行業發展也沒有做出明確規定。且由於受到《立法法》、《行政處罰法》等上行法的約束，實際上在處罰力度等方面的執行效果並不理想。

　　馬懷德建議，有關國家機關應加大在煙害防治方面的調研力度，儘早把《煙害防治法》或《煙草控制法》列入國家立法規劃，同時還應修訂《廣告法》、《煙草專賣法》、《未成年人保護法》等法律的相關條款，讓與控煙相關的法律法規統一、配套並形成完整的體系。

　　據國務院參事、全國人大教科文衛委員會委員馬力透露，全國人大系統目前已推動控煙法律列為“重點調查立法項目”。但她同樣憂心忡忡地説，“中國的煙害防治之路艱難曲折，其中最主要的阻力就是國家層面上的立法缺失。”

　　記者了解到，以“共創無煙環境，共享健康生活”為己任的中國控煙協會，日前也通過專家聯名上書的方式呼籲政府儘快制定和頒布保護公民免受二手煙草煙霧危害的國家控煙法律，各級政府領導應像“關注艾滋病那樣關注控煙工作”。

　　與政府作為相關的是，專家們還普遍認為政府機關應率先在創造無煙社會方面做出表率。

　　去年5月，衛生部出臺《無煙衛生機關管理規定》，要求衛生部機關各司局及駐樓各單位實現全面無煙，並將禁煙工作與評優挂鉤。此後，教育部發佈了無煙學校參考標準，明確規定“高校教師不在學生面前吸煙，不接受學生敬煙，不向學生遞煙”。

　　兩部委的上述做法獲得了專家們的認可，但公務人員垂范效應並不僅僅止於此。清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼等專家建議，中紀委、監察部等部門還應做出明文規定，嚴禁公共機構利用公款購買捲煙、收受禮品煙，要把此視為反腐倡廉的舉措之一。

　　“作為中國官場政治文化的一部分，出臺具體措施嚴禁給官員送煙送酒確實很難。”胡鞍鋼對記者表示，“但我們仍要竭力推動相關規定的建立，不僅讓幹部收受禮品煙酒的行為消失，也要鼓勵和保護公民檢舉，讓政府在反腐敗方面真正取信於民。”

　　市場調控：

　　以稅控煙效果甚微因“目的不純” 處罰力度需加大

　　控煙專家普遍認為，目前“以稅控煙”政策既能控煙又能增加政府稅收，且控煙也不會危害國家和地方經濟發展。

　　鋻於煙草行業危害公眾健康的特殊性，各國政府普遍通過對煙草製品徵稅來實現“寓禁于徵”的調控意圖。我國的甲類捲煙稅率在2009年5月調整時上升到56%，乙類捲煙稅率也提高至 36%。

　　然而稅率的上調並未帶來煙草零售價格的上漲。國家稅務總局稅收科研所研究員石堅上月指出，煙草稅價未實現聯動的原因在於增加的煙稅“被煙草行業內部消化了”。在調稅後，國家煙草專賣局要求各煙草公司保持批發價格的穩定，在批發價格不變的情況下，實際零售價格基本沒有發生變化。

　　“以稅控煙的效果甚微源於調稅的目的根本就不是從控煙的目的出發。”中國控煙協會副秘書長張靜對記者分析，中國最需要調價的是中低檔次的煙草製品，高檔煙的消費者並不在乎幾塊錢的價格上漲，而目前的情形卻是銷量最大的低檔煙價格仍十分低廉，這無疑會吸引對價格敏感的青少年加入到吸煙人群中來。

　　馬力則建議推動建立價稅聯動機制，其核心訴求為降低公眾對於煙草的消費需求，達到減少生産並增加稅收的目的。

　　同樣作為經濟手段，加大對違規吸煙者的處罰力度也被視為促進無煙社會形成的有效方式。我國港臺地區因嚴罰公共場所吸煙者而收到良好效果。依據修訂後的《吸煙(公眾衛生)條例》規定，禁煙場所吸煙的香港市民將被罰款1500港元，如果工作人員在工作場所被動吸二手煙，工作人員還可以起訴老闆；台灣在實施新“煙害防制法”一年後已開出近萬份罰單，相形之下，據媒體披露，深圳等地在控煙條例實施後卻未開出一張罰單，執行力度受到質疑。

　　改革前景：

　　專家劍指煙草專賣局雙重身份 提議另立控煙局

　　管理煙草生産的部門不應承擔煙草控制的職能，應在國家發改委下設立國家控煙局。

　　“控煙在國外通常被看作是吸煙者與不吸煙者的博弈問題，而在中國，其核心是減少煙草需求與增加煙草供應之間的矛盾。” 馬力表示，再往深了説，其實又是“人民健康權與企業利益對立”的問題。

　　6000億，是我國煙草行業2010年的稅利總額，比2005年翻了一番。而我國的捲煙産量在2009年達到了22901.5億支，銷量達22887.5億支，比2000年增長了四成。《控煙與中國未來》指出，煙草業已經是中國最大的健康危害型産業，需要在限制中主動轉型，在轉型中進一步限制，對煙草業壟斷利潤進行嚴格、透明的政府管制。

　　由於煙草稅收可為部分地方政府帶來可觀的稅收，限制煙草業發展已受到強大的阻力。更由於煙草業本身也涉及龐大的就業人員，控煙會否造成大量靠煙草吃飯的人員失業就成為煙草行業政策調整前必須考慮清楚的問題。

　　馬力對此問題提出自己的見解。她認為，政府可將提高中低檔煙稅率所得到的財政收入，補貼給煙草業的下崗職工、煙農，促進他們實現再就業。《控煙與中國未來》提供的數字表明，過去十年間我國煙草業從業人員已下降10萬人左右，很多勞動力已經逐漸轉移到其他行業，“這可以為未來煙草專賣制定合理和行之有效的改革方案提供證據支持。”

　　我國煙草行業實行統一領導、垂直管理、專賣專營的管理體制。受工信部管理的國家煙草專賣局作為中國《煙草控制框架公約》履約工作部際領導小組成員之一，其政企合一的矛盾角色已受到控煙專家的質疑。胡鞍鋼接受記者採訪時表示，專家之所以提議在國家發改委下設“國家控煙局”，旨在實現政企分開，防止行政機構被經濟利益所捕獲；新設立的“國家控煙局”應接受全國人大常委會和全社會的監督，監督煙草從生産到消費各個環節的控煙過程。（記者 賈玥）