國務院就《拆遷條例》二度徵求意見

　　2010年1月29日，我們將《國有土地上房屋徵收與補償條例(徵求意見稿)》向社會公開徵求意見。對此，社會高度關注、討論熱烈。截至3月3日，共收到意見和建議65601條。根據各方面的意見，我們對徵求意見稿作了進一步修改，形成了《國有土地上房屋徵收與補償條例（第二次公開徵求意見稿）》。現將第二次公開徵求意見稿及其説明全文公佈，再次徵求社會各界意見，並對有關事項通知如下：

　　有關單位和各界人士可以在2010年12月30日前，通過以下三種方式提出意見：

　　（一）登陸“中國政府法制信息網”（網址：http://www.chinalaw.gov.cn），通過網站首頁左側的，對第二次公開徵求意見稿提出意見。

　　（二）通過信函方式將意見寄至：北京市1750信箱（郵政編碼：100017），並請在信封上註明“國有土地上房屋徵收與補償條例徵求意見”字樣。

　　（三）通過電子郵件方式將意見發送至：fwzs@chinalaw.gov.cn。

　　國務院法制辦公室

　　二〇一〇年十二月十五日

　　關於《國有土地上房屋徵收與補償條例

　　(第二次公開徵求意見稿)》的説明

　　2010年1月29日，我們將《國有土地上房屋徵收與補償條例(徵求意見稿)》（以下簡稱徵求意見稿）向社會公開徵求意見。對此，社會高度關注、討論熱烈。截至3月3日，共收到意見和建議65601條。大多數意見認為，制定《國有土地上房屋徵收與補償條例》，規範國有土地上房屋徵收與補償活動，維護公共利益，保障被徵收人的合法權益，非常必要。同時，社會各界圍繞著徵收補償、公共利益界定、徵收程序以及強制搬遷等問題也提出了許多意見和建議。遵照國務院領導的批示精神，我們與發展改革委、國土資源部和住房城鄉建設部等單位共同成立了工作組，對反饋的意見和建議逐條進行了整理、分析，選取40多個典型城市就建設用地來源、房屋拆遷和土地徵收等情況進行了專項調查統計，到北京、上海、天津、廣東、遼寧等地方進行了實地調研，同東、中、西部的大、中、小城市政府和有關部門負責同志以及被拆遷人多次座談，並請經濟、法律、規劃、土地、評估等方面的專家對有關問題多次進行論證。工作組綜合各方面意見，對徵求意見稿作了進一步修改，並多次徵求了全國人大常委會法制工作機構和中央國家機關的意見，形成了《國有土地上房屋徵收與補償條例（第二次公開徵求意見稿）》（以下簡稱二次徵求意見稿）。

　　這個條例關係全局，非常重要。從2007年我們開始著手起草、研究條例草案以來，除有關部門研究討論會議以外，召開了43次的各類座談會、論證會，1070多人次參加討論。通過徵求意見或書面調查，收到書面意見7500多份。其中，1月29日公開徵求意見後召開的座談會、論證會就有27次，760多人次參與。為了進一步修改好這個條例，方便公眾對二次徵求意見稿的了解，進一步提出修改意見和建議，現將有關修改情況説明如下：

　　一、修改的指導思想

　　當前，我國正處在改革發展的關鍵階段，也處在工業化、城鎮化的重要時期，如何更好地從我國實際情況出發，既有利於穩步推進工業化、城鎮化進程，又在這一進程中切實維護好被徵收人的合法權益，是我們修改條例的出發點和目的。條例關係到現代化建設的全局，核心是要統籌兼顧公共利益和被徵收人利益，既要使公共利益需要得以實現，又要使被徵收人的利益得到切實保護。政府為了公共利益需要徵收房屋，不能使被徵收人利益受到損失，應當充分做好群眾工作，取得群眾的理解和支持。

　　二、關於補償

　　房屋徵收的補償是群眾最為關注的問題，社會各界對此共提出13332條意見，主要集中在以下幾個方面：一是主張補償標準應當是房地産市場價格，能夠保證被徵收人可以在市場上購買到區位、面積、環境等條件相似的住房。二是建議房地産市場評估應當考慮多種因素，如産權性質、裝修、停産停業損失、交通成本、物業費、採暖費、停車費的增加等；也有意見提出，對補償上限作出規定，防止過度補償；對評估價格有異議的，應當有明確的異議解決機制。三是主張評估機構應當由被徵收人選擇確定，評估機構應是獨立機構，與當地政府無利害關係，任何人不得干預評估。四是建議明確非住宅房屋停産停業損失的補償標準。五是建議對違法建築要區分情況，不能“一刀切”。六是建議對回遷作出更加明確的規定。七是主張補償協議應公佈，防止暗箱操作，也有意見反對公佈，主張保護被徵收人隱私權。

　　徵求意見稿規定：“貨幣補償的金額，根據被徵收房屋的區位、用途、建築結構、新舊程度、建築面積等因素，以房地産市場評估價格確定。”本意是要按照市場價格進行評估確定貨幣補償金額，但這種表述引起了歧義。結合社會各界所提意見，二次徵求意見稿明確規定，“對被徵收房屋價值的補償金額，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地産的市場價格。被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地産價格評估機構，按照房屋徵收評估辦法評估確定。”“對評估確定的價值有異議的，可以向房地産價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地産價格評估專家委員會申請鑒定。”“房屋徵收評估辦法，由國務院住房城鄉建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開徵求意見。”還規定房地産價格評估機構由被徵收人選定，被徵收人選定評估機構的具體辦法由市、縣級人民政府規定。

　　二次徵求意見稿規定，徵收個人住宅，被徵收人符合住房保障條件的，政府應當優先給予住房保障。就是説，政府對符合住房保障條件的被徵收人除給予補償外，還應優先安排被徵收人享受住房保障，使其不再等待輪候保障房。此外，二次徵求意見稿還對“回遷”進一步作了明確，規定因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋産權調換的，政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。

　　徵求意見稿規定，對停産停業損失給予適當補償。為了切實保障被徵收人合法權益，增強條例可操作性，二次徵求意見稿將“適當補償”修改為根據房屋被徵收前的效益、停産停業期限等因素確定停産停業損失的補償，具體辦法由市、縣級人民政府規定。

　　違法建築原則上不予補償，特別是公告徵收範圍之後新建、擴建、改建房屋，是被徵收人投機取巧、侵佔公共利益的非法行為，給予補償，于法于理不合，對納稅人和其他守法的被徵收人不公平。但有些由於歷史原因形成房屋手續不全的，應當先由有關部門進行認定、處理。因此，二次徵求意見稿規定，政府在作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依照法律、法規對徵收範圍內未經依法登記的建築予以認定、處理。處理後確認為違法建築的，不予補償。

　　總之，二次徵求意見稿有關對被徵收房屋價值的補償和對搬遷、臨時安置和停産停業損失予以補償以及政府優先給予住房保障等措施的規定，可以保證被徵收人所得補償在市場上能買到區位、面積類似的住房，保障被徵收人的生活水平不降低，不使為公共利益作出貢獻的被徵收人比自願在市場上進行房屋交易的人吃虧。在補償問題上，政府應當進行深入細緻的群眾工作，儘量通過與被徵收人協商的方式解決，實在協商不成的，再作出補償決定，補償決定確定的補償標準和內容應當與簽訂補償協議的補償標準和內容一致。

　　三、關於徵收範圍

　　徵收範圍的確定即公共利益的界定一直是社會各界關注的熱點，對此共提出9161條意見，主要集中在以下幾個方面：一是主張對公共利益的界定不宜過寬。如國家重點扶持並納入規劃的教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業的最終用途可能具有商業性質，凡是具有營利性的項目都不應屬於公共利益。二是主張公共利益應當是所有公眾都能共享的權益，應該完全由國家財政投資建設，因此，收費的公路、教育、醫療、市場化運作的經濟適用住房建設等都不應屬於公共利益。三是認為徵求意見稿對公共利益的七項規定還不夠全面，實施城市總體規劃，為城市發展和建設進行的重大工程，由政府組織或者主導的住宅小區、經濟工業園區、商業街區等城市建設，都屬於公共利益。四是危舊房改造不好界定，應當對危房和舊房進行區分，也有意見提出危舊房改造中存在商業開發，不屬於公共利益。

　　按照憲法、物權法、土地管理法和城市房地産管理法的規定，徵收城市房屋和農村土地房屋，應當基於“公共利益”需要，但對“公共利益”的範圍，沒有具體規定。我們在對條例和《土地管理法（修訂草案）》進行統籌研究的基礎上經與各方面反復論證認為，公共利益的內涵與外延，在不同國家和地區的不同發展階段，是不同的。公共利益的界定，必須考慮我國的國情。在我國經濟社會發展的現階段，工業化、城鎮化是經濟社會發展、國家現代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲勢頭、穩定房價，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社會主義市場經濟條件下，建立公共服務供給的社會和市場參與機制是必然趨勢，不能以是否採用市場化的運作模式作為界定公共利益的標準。不能因醫院、學校、供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、鐵路、公交等收費就否認這些項目的公共利益屬性。保障性安居工程建設和舊城區改建，與廣大城鎮居民生活、工作密切相關，這些項目的實施既改善了城鎮居民居住、工作條件，又改善了城市環境，提升了城市功能，也屬於公共利益的一個方面。實現科學發展、節約合理利用土地、嚴格保護耕地，要通過國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，加以調控。只要對被徵收人按照房地産市場價格給予公平補償，公共利益和被徵收人的利益就不會對立，而是可以統一的。

　　基於上述考慮，二次徵求意見稿規定建設項目都應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，並明確因政府組織實施的能源、交通、水利以及教科文衛體、資源環保、防災減災、社會福利、市政公用等公共事業以及國家機關辦公用房建設需要可以實行房屋徵收。保障性安居工程建設和舊城區改建應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過。