安徽允許用地指標跨市流轉 學者稱可能誘發強拆

　　泗縣小冒莊村民在看未來小區效果圖。當地村民已被集中上樓。本報記者 孫旭陽 攝

　　10月19日，馬鞍山市一處城建項目正在施工。當地建設用地指標缺口每年達7000畝。

　　本報記者 黃玉浩 攝

　　核心提示

　　安徽馬鞍山市與宿州的泗縣試圖完成一個“創舉”，兩地向省國土廳申請，欲將貧困縣泗縣的建設用地指標，“賣”給高速城市化的馬鞍山。

　　馬鞍山與泗縣的交易，雖然有悖于國土部的規定，但卻有著兩地城市發展的內在需求。馬鞍山有投資項目，而沒有更多的建設用地指標；泗縣能置換出建設用地，但少有大型企業落戶。

　　如何解決城市間“城市用地指標”不均衡的問題，已推到了全社會的面前。

　　對於這一次建設用地指標的交易，安徽省政府已出臺允許“用地指標”流轉的文件，卻還沒有相關操作細則。

　　有官員表示，此項交易背後的問題也有很多，是否會引發地方政府的“賣指標”衝動？是否會因暴利刺激導致更多強拆？最重要的，是否能保障村民被佔地的利益？

　　最近一段時間，李田珍的心情是既興奮又焦慮。按他的説法，他正在力促兩地政府完成一個“創舉”。

　　李田珍是馬鞍山市當涂縣的副縣長。馬鞍山與宿州為友好幫扶城市，今年4月底，李田珍赴宿州泗縣挂職，為期一年。

　　一心要有所作為的李田珍，想讓馬鞍山與泗縣達成一筆估值約4億元的交易——一項關於建設用地指標的交易。

　　由於安徽被列入“城鄉建設用地增減挂鉤”試點省份，所以當泗縣將一定面積的宅基地復墾為耕地後，就能獲得相應面積的城市建設用地指標。

　　而李田珍想做的是，讓泗縣將這些用地指標賣給馬鞍山。作為安徽省貧困縣的泗縣缺錢，而馬鞍山缺地。李田珍認為，指標交易，可促使兩地共贏發展。

　　“這在安徽是第一例，在全國可能也是第一例。”李田珍説。

　　但讓李田珍焦慮的是，方案于10月初上報省國土資源廳，至今沒有批復。

　　並且在泗縣也有另一種聲音，若將指標都賣給他人，今後本地發展需要建設用地，該向何處要用地指標。

　　馬鞍山，用地饑渴

　　當地高速推進城市化，每年用地指標缺口7000畝，“城鄉用地增減挂鉤”解決不了用地饑渴

　　作為安徽省的龍頭財稅城市，馬鞍山的城市化進程在高速推進。

　　過去10年裏，馬鞍山的城區面積翻了一番。按照市政府正在申報的規劃顯示，未來10年，馬鞍山城區將再擴展100平方公里。這意味著將徵用15萬畝農村集體土地，使其轉為城市建設用地。

　　而在馬鞍山市的一些官員看來，城市建設用地指標正約束著這座城市的發展。

　　每年的新增城市建設用地指標都不夠用。沒有“指標”，也就無法徵用更多的農村集體土地。李田珍説，“建設用地指標不足，已嚴重影響到全市的項目投資落地。”

　　馬鞍山的當涂縣，其綜合經濟實力在全省排名前三。據當地媒體皖江日報報道，僅2009年，當涂縣就有17個重點項目，因缺少城市建設用地指標而無法開工建設。

　　馬鞍山市國土局副局長張愛知告訴記者，現在不是馬鞍山一座城市，出現城市建設用地指標不足，安徽省全省都缺。全省各城市都需要大量的城市建設用地。

　　據了解，安徽省一年的城市建設用地指標為15萬畝，而實際全省的城市建設用地需求達40萬畝，缺口達到25萬畝。

　　這15萬畝的指標分配到17個地級市，馬鞍山只得3000畝。而馬鞍山每年新增建設用地需求均達1萬多畝，缺口達7000多畝。

　　馬鞍山市國土局副局長張愛知告訴記者，馬鞍山面對用地指標缺口，從2007年開始，越過省國土廳，拿著項目規劃，直接去國土部要週轉指標，“當時第一批拿到400畝。”

　　據了解，在安徽不只是馬鞍山，許多城市都是直接越過省廳，利用各種資源，從部裏跑用地指標。

　　在城市發展急需建設用地的背景下，國土資源部推出了“城鄉建設用地增減挂鉤”的試點。這又為城市獲取用地指標另辟了一個途徑。

　　而一些地方官員將這一試點辦法誤讀為，城市只要將農村宅基地復墾為耕地，就能獲得相應面積的城市建設用地指標。

　　安徽省于2009年加入這一試點。張愛知説，但這一做法並不能解決馬鞍山的用地需求。

　　因為馬鞍山的城市化率較高——當地的城市化程度達67%，城鄉建設用地置換的空間十分有限。

　　據張愛知介紹，今年該市一共申報28個批次的“城鄉建設用地增減挂鉤”項目用地，面積只有三四千畝。

　　“不像泗縣，一個批次就能申報近萬畝。”張愛知説，而且馬鞍山的拆遷成本高，所以要進行城鄉建設用地置換，空間較小。

　　瞄準貧困縣用地指標

　　挂職幹部李田珍發現，泗縣能置換大量用地指標，但無力開發，若與馬鞍山交易，則共贏

　　皖國土資〔2010〕157號文件摘要

　　關於“賣指標”文件第五條

　　建設用地置換指標原則上在設區市的市區和縣（市）區域內有償流轉使用。

　　示範區內的建設用地置換指標可以跨市、縣（市）有償流轉使用。

　　馬鞍山與宿州市泗縣欲完成4億元用地指標交易，省政府發文允許“指標”跨市流轉，而國土部文件規定“指標”只能在縣級區域流轉

　　李田珍沒想到自己去泗縣挂職，竟會找到解決馬鞍山用地困境的辦法。

　　他到泗縣的第二天，就下鄉了解情況，用了三天，跑遍泗縣的各個鄉鎮，讓其印象最深的是當地農村的住房情況。當地住房低矮，分佈散亂，村裏的建設用地利用率極低，沒有合理規劃，形成空心村。

　　李田珍心想，若對其合理規劃，集中居住，必將能節省出大量的農村建設用地，然後通過復墾，就能增加大量的耕地。而增加了多少耕地，就有多少城市建設用地指標。

　　李田珍估算，置換出10萬畝的城市建設用地指標，應該沒有問題。

　　“但泗縣並沒有這個財力。”李田珍説。

　　李田珍告訴記者，上述做法，需要大量資金投入，比如拆遷補償、集中建設新住宅、配套基礎設施建設還有復墾費用。整理一個一千多人村莊的宅基地，估計要數百萬乃至數千萬的費用。

　　李田珍了解到，泗縣財政每年的上級轉移支付只有6個億，無力批量開發、整理農村的宅基地。

　　但是，馬鞍山市有足夠充沛的資金。李田珍便想到，是否可以讓馬鞍山出錢，“購買”這些置換出來的城市建設用地指標。

　　在泗縣縣委書記向李田珍徵詢發展建言時，李提出，若泗縣能夠有償流轉城市建設用地指標，則會給當地帶來鉅額資金，這筆錢注入泗縣，將能引起良性連鎖效應。

　　“以10萬畝計算，泗縣將能獲得100多億。”李田珍説。

　　李田珍的想法得到泗縣和馬鞍山市主要領導的贊同和支持。

　　調查發現，安徽省政府也曾出臺文件，提到有償流轉用地指標，這也為李田珍的“靈感”變為現實，提供政策背景。

　　今年4月，安徽省政府出臺皖發（2010）10號文件。文件意在推進“皖江城市帶承接産業轉移示範區”（簡稱“皖江示範區”）的建設。

　　文件表示，示範區外的市、縣新增耕地指標，可有償調劑給示範區的市、縣。

　　文件還支持示範區的城市為其他地區土地整理墊付前期資金；整理置換得來的新增建設用地指標，可有償調劑給墊資方使用，也可用該指標作價入股，共建工業園區。

　　而馬鞍山則在示範區規劃內；泗縣則在示範區規劃外。

　　今年5月，國務院批准了皖江示範區的建設規劃。

　　安徽省國土資源廳又出臺《安徽省建設用地置換指標使用管理暫行規定》，再次明確，用地指標可有償流轉。

　　在這一背景下，馬鞍山和泗縣的國土局官員，開始互相考察，研究具體交易方案。

　　達成4億元交易意向

　　馬鞍山與泗縣向省國土廳申請，欲流轉4000畝用地指標涉及費用4億元，能否獲批還屬未知

　　今年5月26日，馬鞍山市政府一位副秘書長帶隊，考察宿州，為期一天半，其中半天在泗縣。

　　“時間緊，我們先談了下土地置換指標流動的意向，雙方都很有興趣。”泗縣副縣長張亮説，此後，馬鞍山方面多次催促他們過去談。

　　6月12日，張亮帶著國土局等部門的官員，赴馬鞍山商談。

　　據張亮介紹，商談的內容包括指標置換的面積、方式和價格等。“對於面積，馬鞍山方面胃口很大，表示五千畝、一萬畝，多少都行。”

　　據牽線的“媒人”李田珍透露，兩地給安徽省國土廳打報告，稱泗縣欲流轉四千畝的用地指標給馬鞍山，意向價格為每畝10萬。按此計算，流轉金額約4億元。

　　因為沒有平臺交易，馬鞍山市為了規避兩個城市的“不對等”問題，首批的4000畝建設用地指標採取由當涂縣與泗縣交易後再轉賣給馬鞍山市的曲線救國方式進行。

　　李田珍還告訴記者，馬鞍山市市長曾找其談話説，有沒有啥風險，“市長開玩笑説，如果這筆錢弄丟了，你就別回來了，我壓力很大”。

　　馬鞍山市國土局長孫燁也覺得這筆交易變數很多，“比如説，馬鞍山把四個億的錢打過去了，泗縣拿不出建設用地指標，怎麼辦？”

　　記者在泗縣了解到，當地的用地指標也不是非常寬裕。

　　今年，宿州市獲得2000畝建設用地的指標，但都被市區留下，泗縣未能從市裏獲得建設用地指標。

　　泗縣國土局的一份彙報資料顯示，該縣開發區、創業園以及小城鎮建設，一年需要土地2000畝左右。

　　該縣國土局副局長鮑從俊説，目前通過城鄉土地置換所獲得的指標，幾乎成為該縣獲得建設用地的唯一途徑。

　　該縣國土局資料顯示，2007年的兩個批次，共申請了1030.76畝的城鄉土地置換指標；2008年的三個批次，共申請了1461.71畝的指標。

　　“上述5批次置換來的建設用地指標，目前都已經被使用了。”鮑從俊説。

　　泗縣國土官員擔心，儘管有20萬畝置換潛力，但能否從省裏申請獲得足夠的增減挂鉤的週轉指標，還存變數。

　　而在張愛知看來，泗縣官員想得不對，“置換應該上不封頂”。

　　指標“暴利”誘發強拆？

　　泗縣在城鄉用地置換中已出現；有學者擔心若指標能置換，會誘發強拆等違規現象

　　在採訪中，無論是張愛知還是孫燁，對於泗縣是否能完成宅基地的復墾，均表示擔憂。張愛知説，如果宅基地復墾不通過驗收，用地指標肯定無法流轉。

　　記者調查發現，目前泗縣在復墾方面確實存在拖延現象。

　　10月13日，泗縣國土局最新一份《建設用地置換重點工作進度表》顯示，2007年第一批次完成復墾的不到1/3，第二批不到2/3。2008年共3個批次的土地，至今連拆遷都沒有完成。

　　而它們的驗收時間分別是在今年年底和明年上半年。

　　對拖延的原因，國土局副局長鮑從俊稱該縣財力有限是主要原因。“如果連啟動資金都沒有，就去拆農民房子，阻力太大，也容易激起群體事件。”

　　鮑從俊稱，國土局已經申請了延期，並加快工作進度。

　　泗縣副縣長張亮介紹，針對目前的復墾困局，該縣準備成立“新農村建設發展有限公司”，吸納社會資金進行土地置換工作。“按照市裏要求，這個公司必須符合公司法的要求。”

　　但對政府在該公司的角色定位，張亮表示該縣正在調研，畢竟並無先例。

　　為了加快拆遷及復墾，泗縣給各鄉鎮下達了軍令狀，將該縣工作納入幹部考核標準內，完不成任務者追究行政責任。同時，以獎金鼓勵的方法令幹部加快進度。

　　由於復墾拖延在宿州幾個縣都很普遍，為此，宿州市國土局要求各縣必須按周彙報進展。

　　有學者擔心，如今泗縣還未進行用地指標流轉，就出現宅基地復墾拖延的情況；若今後實施用地指標流轉，是否會致使拖延復墾更嚴重，或者為追趕進度，而更為頻繁地出現暴力拆遷。

　　泗縣副縣長張亮坦承，該縣農用地被非法佔用情況嚴重。

　　泗縣國土局一份內部資料顯示，根據國土部遙感衛星的測繪結果，泗縣2009年共出現非法用地884.4畝。

　　該縣國土局一官員表示，關鍵是資金，若資金充裕，便能按期復墾。

　　盼省裏搭臺“買賣”指標

　　馬鞍山曾通過省土地儲備中心與6城市交易過新增耕地指標，並希望此次能借鑒該模式

　　對於交易雙方的不信任，作為牽線人李田珍也能理解。他説，如果省裏能有個平臺，為流轉服務，價格公開透明，那就不用兩個政府直接面對面來談，也不會出現互不信任的局面了。

　　據了解，安徽省出現土地指標有償流轉，這已不是第一次了。而且，安徽省國土廳去年建立土地收儲中心，該中心便已擔當了為交易雙方服務的職能。

　　李田珍介紹，只是當時交易的不是城市建設用地指標，而是新增耕地指標。馬鞍山也參與“購買”過該項指標。

　　所謂購買新增耕地指標，也是為了城市發展的需要。當一個城市的建設用地指標用完之後，它還需要佔用耕地，從事城市建設，那按照國土部的規定，必須施行“佔一補一”，即佔多少耕地就要補出（即開墾出）不低於前者的新增耕地數量，以達到“佔補平衡”。

　　新增補耕地的主要來源，一般是荒山荒坡等廢棄未利用地。安徽省國土資源廳一位官員告訴記者，但有些城市後備耕地資源不足，無法按時完成耕地的補充，而另一面又有著城市化發展的衝動，所以只能從其他城市購買指標，以補上因城市建設所佔用的耕地。

　　馬鞍山，便屬於這樣一個城市。

　　馬鞍山市國土局副局長張愛知透露，馬鞍山這些年先後從安慶、蕪湖、巢湖和六安等城市買過新增耕地指標。

　　而目前馬鞍山只剩下500多畝的新增耕地指標了，已無法滿足城市快速發展的需要了。

　　張愛知還告訴記者，以前進行指標“買賣”，都是兩個地區的國土負責人在酒桌上就能定下來，一畝地指標也就是幾千元，隨著各個城市的用地緊張，新增耕地指標也價格上揚。

　　省國土廳成立土地儲備中心後，指標多的地區就可以賣給中心，指標不夠的可以向中心申購。

　　張愛知説，每次公佈指標批次時，都有很多城市競爭，省廳採取的是內部拍賣的程序。去年是安徽省公佈的第一批次共5000畝新增耕地指標，當涂一個縣就以2.5萬拍得其中的3000畝。

　　今年公佈第二批為4000畝，結果全被蕪湖市拍走，每畝價格為2.9萬。

　　“他們去了市長，稱無論多少錢都要買”。張愛知説。

　　李田珍認為，安徽省內，新增耕地指標的跨市流轉，已有一整套成熟的運作機制，此次建設用地的指標流轉完全可以借鑒這個模式。

　　謹防“賣指標”衝動

　　省國土廳官員表示，正在研究指標交易細則，指標即便能跨市區流轉也需符合發展規劃

　　10月初，馬鞍山將城市建設用地指標流轉的方案上交省國土廳，但至今未得到回復。馬鞍山市國土局長孫燁對此次交易“信心不足”，他不知道是否會出現宏觀政策的變化。

　　安徽省國土廳的一位官員告訴記者，他們確實也在研究城市建設用地指標流轉的細則，目前他們也擔心該細則是否能得到國土資源部的支持，因為國土部有文件規定，城市建設用地指標只能在縣級區內流轉。

　　該官員稱，目前為了推動皖江示範區的建設，規範用地及試點建設用地流轉，安徽省人民政府正與國土資源部對接，準備簽訂“省部協議”。其中示範區的建設用地指標可跨市有償流轉這一條，也在協議之列，“省部協議還在徵詢修訂之中，應該很快能通過”。

　　泗縣一位不願透露姓名的幹部説，泗縣最缺的是商品房開發。早先的開發區，其實並沒有招來多少商，很多土地都是挂著牌子閒置著，“到開發區轉一圈看看就知道了”。所以，相比于自己招商後出讓土地，泗縣賣用地指標不但省事，來錢又快。

　　於是有人擔心，城市建設用地指標可以跨市流轉後，會出現地方政府源源不斷“賣指標“的現象。

　　省國土廳徵管處處長姬皖蘇，曾多次到泗縣調研的他認為這種現象是需要注意的。

　　他説，流轉雙方都是必須遵循城市發展的總體規劃。賣方要考慮未來城市的發展，賣得都是結余的指標。買方買再多指標，也必須有符合規劃的項目才行。

　　姬皖蘇是反對城市過度擴張的。

　　他認為，當時城市建設用地的指標，進行流轉後，必然會增加城市投資，但城市並非越擴張越好，投資也並非越多越好，如何尋求與國家宏觀調控政策的兼容是一個問題。

　　如何保障村民土地利益？

　　泗縣村民老冒宅基地被收後獲補償2萬餘元；省國土廳文件表示指標流轉收益50%返于村民

　　在泗縣小冒莊，一些村民們表示支持政府的做法，無論是城鄉建設用地置換，還是指標交易。因為他們想住進新村。之前的村子，一是規劃亂，二來一下雨便成災，路也壞得走不成。

　　村民張秀清説，大家意見最大的，是政府在拆遷時，並不是先補償，而是承諾項目區建好之後再給。“我們都懷疑政府沒錢，怕被騙。”

　　在小冒莊，除了一兩戶人家因為樓房太大，可以獲得十來萬元的補償外，其餘村民都要為新村而補錢，都在三萬至五萬元左右。

　　10月15日下午，一位正在拆房的村民告訴記者，“沒辦法，政府説拆就拆，家裏存的錢，這次都拿出來建新房了。”

　　按照泗縣的政策，政府只補償房子，不補償宅基地。70歲的冒井芬的宅基地有5畝地之多。舊房被拆遷後，他獲得了2.6余萬元的補償。

　　冒井芬並不知道，政府用他的宅基地，可能創收50萬元。

　　而安徽省國土廳出臺的文件中規定，流轉建設用地置換指標所得純收益必須用於農村土地整治、新農村（含置換安置點）基礎設施建設、置換復墾土地的質量提高等，所得純收益的50％以上，返還先行復墾置換建設用地所在的集體經濟組織。

　　“如果泗縣政府拿了這筆錢不用於復墾或保障當地農民的發展權益，未來勢必形成當地社會的發展隱患。”馬鞍山市一位官員表達了擔憂。

　　他認為，其實用地指標流轉最根本的要則是，土體效益取之於民，就應還利於民，不應該與民奪利。

　　關於“指標”管理文件第二條

　　建設用地置換指標實行建庫管理。經省國土資源廳驗收確認的建設用地置換指標，分別由省、市、縣三級國土資源管理部門建立建設用地置換指標儲備庫。

　　關於“指標”統籌文件第七條

　　跨市、縣（市、區）流轉的建設用地置換指標，2年內未使用完畢的，由省國土資源廳統籌使用。

　　關於“指標”定價文件第八條

　　跨市、縣（市、區）流轉建設用地置換指標，轉讓費用應包括置換建設用地拆遷、復墾、安置點基礎設施投入等費用。

　　關於收益分配文件第十條

　　流轉建設用地置換指標所得純收益的50％以上，返還先行復墾置換建設用地所在的集體經濟組織。