多省市掠奪宅基地以擴大財政 農民"被上樓"

　　9月16日，諸城土墻社區，兩名農民坐在他們的庭院附近。不遠處，要讓農民集中住的樓房正在建設中。

　　9月15日，山東諸城枳溝二村，一名農民在瓦礫上吃午飯。他當天在整理建築垃圾，尋找可用的材料。

    一場讓農民“上樓”的行動，正在全國二十多個省市進行。

    拆村並居，無數村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數農民正在“被上樓”。

    各地目標相同：將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標。他們共同的政策依據是，城鄉建設用地增減挂鉤。

    記者調查發現，這項政策被地方政府利用、“曲解”，成為以地生財的新途徑。有的地方突破指標範圍，甚至無指標而“挂鉤”，違背農民意願，強拆民居拿走宅基地。演變為一場新的圈地運動。

    宅基地轉化後的增值收益，被權力和資本“合謀”拿走。農民則住進了被選擇的“新農村”，過著被産生的“新生活”。

    專家指出，這是一次對農村的掠奪，強迫農民上樓並大規模取消自然村，不僅與法治精神相違背，對農村社會也將帶來巨大負面影響。

    10月，走在山東、河北、安徽等地，會發現一些高層小區在農村拔地而起。

    在河北廊坊，2006年被評為河北省生態文明村的董家務村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的“村村通”水泥路被剷平。

    山東諸城市取消了行政村編制，1249個村，合併為208個農村社區。諸城70萬農民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區小區”。

    如今，像諸城這樣的“拆村並居”，正在全國二十多省市進行。

    今年8月份在海口舉行的“城鄉一體化：趨勢與挑戰”國際論壇上，中央農村工作領導小組副組長陳錫文指出，和平時期大規模的村莊撤並運動“古今中外，史無前例”。

    此前，今年兩會期間，陳錫文指出，在這場讓農民上樓運動的背後，實質是把農村建設用地倒過來給城鎮用，弄得村莊稀裏嘩啦，如不有效遏制，“恐怕要出大事。”

　　拆村並居風潮

    各地規模浩大的拆村運動，打著各種旗號，例如城鄉統籌、新農村建設、舊村改造、小城鎮化等。

    也有對應政策推出，諸如“村改社”、“宅基地換房”、“土地換社保”等等。

    各地都在規劃著，要在一個很短的期限內，將域內農村“大變樣”，民居改樓房。

    這樣的運動熱情，與各省市對國土資源部(下稱國土部)一項政策的“歡迎”密切相關：城鄉建設用地增減挂鉤。

    2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉建設用地增減挂鉤第一批試點。

    國土部2008年6月頒布了《城鄉建設用地增減挂鉤管理辦法》(以下簡稱增減挂鉤辦法)，2008、2009年國土部又分別批准了19省加入增減挂鉤試點。

    按照國土部文件，“增減挂鉤”是指，“將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用於城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積……節約集約利用建設用地，城鄉用地佈局更合理的目標。”

    也就是，將農村建設用地與城鎮建設用地直接挂鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。

    該政策得到地方政府盛情歡迎，各個省市、各級政府均成立了以主要領導&&的土地整理小組。對應的地方政策、措施也紛紛出臺，目的明確：讓農民上樓，節約出的宅基地復墾，換取城市建設用地指標。

    去年，河北提出在全省開展農村“新民居”工程。據介紹，“新民居”與山東“村改社”一樣，都是在增減挂鉤框架內，增加建設用地指標。

    據河北省國土資源廳透露，到2012年，保守估算，新民居工程將為該省增加建設用地50多萬畝。

　　土地財政的“稻草”

    在城鄉建設用地增減挂鉤之前，嘗到土地財政甜頭的地方政府，都在辛苦“尋找”土地中。

    近年來，我國耕地保護與經濟發展用地的矛盾發展到很尖銳的程度。如何“找地”，也成為各地國土部門的首要任務。

    以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標17萬畝。如何填補4萬畝的缺口，成為河北投資項目落地的難題。

    “增減挂鉤”一經出臺，立即成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。

    城鄉建設用地增減挂鉤，必須獲得國土部批准，得到相應週轉指標後，才能開展。指標是“借”，3年內要以復墾的耕地“歸還”。

    根據媒體報道，去年3月，河北、遼寧等13個省份新獲國土部“增減挂鉤週轉指標”15.275萬畝，當年國土部還有第二、第三批指標下達。

    河北申請到1.2萬畝指標，成為解決土地缺口的一個有效途徑。

    山東肥城市國土資源局局長翟廣西説，肥城每年用地需求3000至4000畝，每年的用地指標僅400至500畝。他説：“如果不是增減挂鉤試點，我這個國土資源系統的‘生産隊長’真就為難了。”

    山東諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，將農民全部集中居住後，保守估計，諸城將騰出8萬畝舊宅基地。通過土地級差，政府每年土地收益有兩三億元。

　　被奪宅基地的農民

    根據國土部的試點管理辦法，增減挂鉤嚴禁違背農民意願、大拆大建。但在一些地方，強拆民房，強迫農民“上樓”的事例，已有發生。

    管理辦法要求，要在農村建設用地整理復墾潛力較大的地區試點，現實中，不顧實際情況，“一刀切”拆並村莊的做法，非常普遍。

    管理辦法還要求，妥善補償和安置農民，所得收益要返還農村，“要用於農村和基礎設施建設”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同時，甚至還要求農民交錢住樓房。

    在江蘇省邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，當地建設了數十棟密集的農民公寓，要村民補差價購買。

    因補償款購買不起足額面積樓房，壩頭村35歲女子徐傳玲去年10月自殺。今年1月，當地強制農民上樓，十多人被打傷住院。

    今年1月18日，壩頭村村民王素梅告訴記者，她的丈夫被拆遷隊打傷，後又被村幹部拉到湖邊要求立即簽字，否則沉湖。

    就在近期，山東也發生了毆打農民的暴力事件。

    除被要求交出宅基地之外，今後，農民要獲得宅基地，將成為難題。在全國多個地方，宅基地上建築不再批准動“一磚一瓦”，也不另批宅基地。村民如有住房需求，需要拿宅基地住房換樓房。

    失去宅基地的農民，還將面臨生活、生産方式轉變。對於長期從事農業生産的農民來説，生活成本增加和耕種不便，成為最現實問題。

　　增減挂鉤是“無奈選擇”

    中國農業大學教授郝晉珉參與了“增減挂鉤辦法”的制訂工作。他認為，國土部開展此試點也是無奈的選擇。

    “經濟發展用地要保證，耕地和糧食安全也要保證，空間就這麼大、土地就這麼多，該怎麼解決？”郝晉珉稱，經過多方比較選擇，增減挂鉤是比較有效的解決辦法。

    2004年，國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相挂鉤”。

    2006年，國土部確定了首批城鄉建設用地增減挂鉤試點省份。2008年底，國家4萬億經濟刺激方案出臺之後，國土部也推出了一系列制度，其中最為重要的，是加大了城鄉建設用地增減挂鉤週轉指標。

    國土部土地整理中心副主任鄖文聚説，大規模“借出”週轉指標，是國土部的策略，是為應對近兩年用地壓力和許多不可測因素。

    今年7月，在大連召開的國土資源廳局長會議上，國土部部長徐紹史稱，解決地方經濟發展對土地需要的迫切問題，主要方式之一，就是增減挂鉤試點。

    國土部官員在該座談會上通報稱，增減挂鉤從一定程度上滿足了地方對經濟發展帶來的用地需求。

    “這也是沒有辦法的事情。”國土部法律中心首席顧問楊重光曾對媒體説，要保持住宏觀經濟發展，就一定會造成土地需求的緊張。

    今年6月26日，國土部總規劃師胡存智在“中國房地産2010年夏季峰會”上透露，通過增減挂鉤，大約有2700萬畝的農村建設用地，將納入城市建設用地當中。

    截至今年6月底，國土部新批了增減挂鉤試點第三期18個項目。與第一期和第二期不同的是，國土部將週轉指標下達給了省，由省確定試點項目報國土部批准。

　　“漏洞必須堵住”

    今年5月底，國土部的9個調研組，對現有24個增減挂鉤試點省份進行了快速調研，發現了不少問題。

    試點要求指標“三年歸還”，那麼，到2009年底，第一批試點週轉指標應已全部歸還。但第一批試點僅拆舊復墾5.58萬畝，約佔下達週轉指標的80%。

    在6月份的一次部長工作會議上，國土部部長徐紹史説，當前的挂鉤試點中，還存在地方在批准試點之外擅自開展挂鉤，以及違反規定跨縣域調劑使用週轉指標等問題。

    徐紹史再次強調，增減挂鉤後的土地級差收益，要返還，用於改善農村生産生活條件。

    國土部土地勘察院副總工程師鄒曉雲曾對媒體表示，在增減挂鉤指標的使用上，存在一定漏洞，本末倒置，導致地方政府以獲得建設用地指標為唯一目的，“這樣的漏洞必須堵住”。

    2008年初，國務院辦公廳就下發通知，要求嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策。其中國辦關注到，一些地方利用增減挂鉤試點，擅自擴大建設用地。

    記者在各地調查也發現，有的地方利用“挂鉤”政策，再次佔用耕地，並擴大建設用地範圍。

    在6月份的會議上，徐紹史強調，下一步週轉指標將被作為各省年度用地計劃指標的一種，納入各地用地計劃統一管理。各地再也不能將週轉指標作為“天上掉的餡餅”。

    溫家寶總理曾説，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫後代。”這是溫家寶2007年為確保18億畝耕地紅線所説的一句話。

    對於各地圈走農民宅基地、大拆民居的做法，中央農村工作領導小組副組長陳錫文在今年兩會時就疾呼要“急剎車”。

    在今後的“十二五”期間，如何在保障農民利益前提下，真正城鄉統籌發展，將是擺在各地政府面前的一個嚴峻課題。

      諸城“村改社” 政府每年收入兩三億

    9月15日下午，諸城枳溝西社區農民王蘇前，拿著鐮刀從三樓的住房走出。

    他在擠滿農用車的樓道裏，找出了自己的那輛，準備去兩公里外的農田幹活。

    這是一片新蓋的樓房。5棟6層樓，包著一片小廣場。

    枳溝西社區81戶村民9月初搬遷到此。此前他們住在兩公里外的枳溝二村，每家有近200平方米的四合院。如今他們的原住宅已被剷平，騰出的宅基地今秋將復墾種小麥。

    近70歲的王蘇前大字不識幾個，他聽人説國家有政策，農村每多出一畝耕地，將獲獎勵20萬元。他不理解的是，好好的院落都拆了，再建新樓，“這不是浪費錢？”

    算不清賬的王蘇前，以為村裏是在騙取國家資金。

    他不知道的是，整個諸城都將“村改社”。雖然大家的農民身份不變，但都將搬進樓房住。由此增加的建設用地，讓政府每年能有兩三億元的收入。

　　【拆村】

　　製造208個“萬人村”

    王蘇前他們的樓房，只是諸城枳溝西社區集中住宅的一期工程。

    9月16日，在這片小區的對面，社區規劃圖上標注著近百棟高層住宅。今後這個社區合併的5個村莊的村民，將全部搬遷到此。

    今年6月，諸城市對外宣佈，全市1249個行政村全部撤銷，成立208個農村社區。每個社區以2公里為半徑，涵蓋5個村莊、約1500戶，近萬人。

    每個社區集中居住，由政府出資建設社區服務中心，同時還建幼兒園、老年活動室等。

    9月15日，距離諸城市區東部20公里外的大米溝社區，一片農田內聳立起四棟4層小樓。這是這個社區近期剛建好的集中住宅，社區內的居民尚沒有一戶進去居住。

    在大米溝社區服務中心旁，佈告欄上張貼的規劃圖顯示，整個社區將建設20多棟5層以上的樓房。

    當日，諸城大楊家莊子社區一楊姓工作人員介紹，社區計劃建設住房9.8萬平方米，總投入預計9000多萬元，如今一期工程已完工。社區全部建成後，將吸納周邊4個村全部農戶。

    如今在諸城農村社區的中心村內，最顯眼的就是正在興建的樓房工地。

    9月16日，諸城土墻社區、大辛莊子社區、大米溝社區、紅星社區等地都在開工建設住宅樓，以5層居多，其中紅星社區的住宅樓最高12層。

    受訪的村民説，目前各村都在動員搬遷。

    走在諸城的鄉間，多數村居是黃墻紅瓦，一排排四合院排列十分整齊。

    9月16日，諸城大辛莊子社區村民李寶菊説，諸城現在的整齊劃一的村居，是經過3次農村規劃後形成的。這樣的村子內，基本沒有浪費的空地。

    9月17日，諸城市宣傳部副部長王樹偉承認，其他地方“空心村”的現象，在諸城市並不存在。

    不過，這些整齊的村莊，今後都將面臨被拆遷的命運。

    據介紹，諸城已有78個社區開工建設住宅樓，數量達到近千棟，建成後可以容納1.8萬戶居民。

    今年底前諸城將有萬戶以上居民住進樓房。他們原有的宅基地都將拆遷復墾。

　　【強制】

　　農民被“打”上樓

    王蘇前是同意住樓房的村民之一。他原有宅基地178平方米，不過4間房屋年久失修。

    這次村裏鼓勵搬遷，每戶村民無論原房屋新舊和大小，均獲同樣補償：一套80平方米住房和一個15平方米的庫房。

    9月15日，王蘇前説，村裏同意搬遷的人佔多數。一些房屋破舊的村民和長期在外打工的年輕人，願意上樓住。

    村裏還有部分村民不願住樓房，村幹部對他們説，村裏超過70%村民同意，只能“少數服從多數”。

    如今，在枳溝二村的舊村裏，還有蘇、朱、郭三戶居民堅守。這三戶居民有兩戶剛翻修過住房，他們不願接受同等補償，另外一戶則祖孫四代居住在8間房中，搬進80平方米的房子住不下。

    王蘇前説，當初拆遷時，村幹部動員稱9月7日前搬的，免一年供暖費，大家就紛紛開始遷。後來村裏停水停電，剩下的住戶也不得不搬走。

    9月16日，山東諸城紅星社區村民周洪發拿出一百多份村民的意見書，上書：“堅決不拆平房，不住高樓”。

    當日，村民殷紅髮指著臉上傷疤説，8月22日，村支書周金髮帶領82人強行把村民的果樹、楊樹砍掉，他們上前阻攔，多名村民被打傷。

    在紅星社區北邊，一片12層的高層住宅樓正在動工。周洪發説，村民將被安置在最上面三層，剩下的房對外出售。

    據介紹，從今年開始，諸城市規定各村老宅基地上不準再動一磚一瓦，也不批新的宅基地。村民要住新房，就要拿自己的宅基地換樓房。

    土墻村一名李姓村民説，村裏還沒有強制搬遷，但原村不再建設，今後肯定都會逐漸向樓上遷移。

　　【利益】

　　8萬畝地的市值期待

    在諸城市農民王蘇前眼中，全市要大規模建樓房不現實，“政府哪有那麼多錢蓋樓房？”

    他不知道，在這背後，地方政府還有另外一筆經濟賬。

    9月17日，諸城市宣傳中心主任郭沛盛説，諸城主要以市財政投資建社區樓，今後將依靠城鄉建設用地增減挂鉤，農村多出的耕地，城市相應多出建設用地。用於社區建設的資金，將從增加的建設用地中找補。

    據《濰坊日報》報道，諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，如果農民全部遷到社區中心村居住，保守估計，將騰出8萬畝舊宅基地復墾為耕地。

    下一步，他們將以城鄉建設用地增減挂鉤試點為抓手，每年復墾舊村址4300畝，每年節余將達3000畝建設用地指標。每年的土地收益有兩三億元。

    9月16日，諸城市一名要求匿名的官員稱，為了便於實現挂鉤試點的建新拆舊項目區設定，2007年諸城市調整行政區劃，撤並鄉鎮，將23個鄉鎮撤併為13個，鄉鎮平均面積擴大了近一倍。另外諸城市區三個街道辦合併郊區3個鄉鎮，向農村延伸了近20公里。這三個街道辦的外延使諸城市區面積擴大到68平方公里。

    諸城還將在農村土地上新建的住宅樓，有一部分對外出售。

    9月17日，土墻社區售樓處的工作人員介紹，社區建設了3900多套住宅，將提供給剛剛併入土墻社區的五個行政村共1100多戶居民。剩下的住房，將對外出售，但沒有産權。

    據了解，一些社區樓房經過土地變更手續後，非農業戶口人員以後也可購買。

    對於集體建設用地流轉，現行法律仍是限制和禁止性規定。《土地管理法》規定，集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用於非農建設。

    有專家認為，利用增減挂鉤置換出的建設用地，如進行商業開發，仍需按徵地手續，繳納土地出讓金後才能變為國有。否則不能進行市場買賣。

    9月16日，在枳溝西社區，小區裏一棟樓房作為小産權房對外出售，每平方米1500元左右。買房的，多數是枳溝鎮的教師和商戶。

　　【改變】

　　被製造的“新生活”

    據了解，諸城市政府為了吸引村民快速搬遷，出臺優惠政策，如果一次拆遷能夠超過30畝地，那麼每戶居民一畝宅基地的補貼標准將達到20萬元。

    按照目前樓房每平方米約1100元的價格，村民基本不用出錢，能換得120平方米的房。

    儘管如此，説服農民到樓上居住困難仍然不小。

    如今，土墻社區的拆遷進度不到十分之一，入住樓房的只80多戶。9月17日，土墻社區村民説，要讓村民住進樓房，補償方案不能一刀切，村民宅基地上的建築，也要拿出補償標準來。

    據王蘇前説，他們置換的住房，沒有宅基地證，也沒有房産證。只有一張集體土地證。他稱，要辦房産證，每戶仍需再交2萬元。

    “沒了牲口和家畜，做飯暖炕又不能燒柴。”9月15日，王蘇前粗略估算了一下，住樓開支每年至少要多花5000元。

    王蘇前説，住進樓房以後水、電、氣、暖全部需要交費。現在小區內還沒有物業，搬進來半個月不到，院子裏剩菜垃圾亂丟，今後請物業公司仍需要錢。

    據王蘇前講，住進小區的村民，大半個月來基本都沒有去幾公里外的地裏做農活，他覺得“不能一腿泥就上樓呀。”（據新京報）

    （編輯：唐亮）