社會保險法：社會保障體系的制度突破

　　社會保險法的亮點體現在制度上的突破：一是以法律的形式確立了我國覆蓋城鄉全體居民的社保體系，這是一個非常大的成就。二是體現了統籌城鄉的原則，對城鄉居民的基本養老保險和基本醫療保險的模式大體上是一致的，資金來源、籌資方式、待遇標準也正在朝著一致的方向努力。三是突出了參保人員的合法權利，在保險制度的設計和實施方面，始終以保護參保人的權利、以提供政府服務為重點。

　　記者謝利在10月25日至28日召開的十一屆全國人大常委會第十七次會議上，萬眾矚目的社會保險法草案經第四次審議最終獲得了表決通過。

　　作為我國社會保險領域的首部綜合性法律，社會保險法被認為是我國社會保障體系建設中一次重大的制度突破；同時，它又是一部民生大法，涉及養老、醫療、工傷、失業、生育等多項社會保障，它的施行無疑將對每個人的生活産生巨大影響。

　　在“十二五”到來之際，社會保險法與廣大民眾見面，既是對“十一五”期間我國社會保障體系制度建設的總結，也是“十二五”規劃中保障和改善民生指導思想的集中體現。它的施行不僅為下一個5年加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設提供了法律保障，也將對維護社會和諧穩定、全面建設小康社會發揮重要作用。

　　正因如此，有人將社會保險法視為繼全民義務教育免費、2006年全國取消農業稅之後，我國民生的第三件大事，是一部能夠“提高人民幸福生活指數”的民生大法。

　　千呼萬喚始出來2007年12月23日，十屆全國人大常委會第三十一次會議上，社會保險法草案首次提請審議，至今已是“三年四審”。可以説，每一次審議和補充修改的過程，也是我國社會保障制度逐步建立和完善的過程。

　　從首次提請確定了“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的社會保險制度方針，到2008年12月22日二次審議做出“將公民身份號碼作為個人社會保障號碼”的規定，社會保險法從起步到逐步完善的同時，我國社會保障體系建設也呈現出加速發展態勢，公民社會保險意識不斷增強。

　　為了廣泛聽取群眾意見，二次審議後，全國人大常委會向社會公開徵求對社會保險法草案的意見。據記者了解，這些意見和建議主要集中在養老保險和醫療保險的一些基本制度，包括養老保險覆蓋範圍、養老保險費負擔、政府投入、養老保險待遇水平、養老保險關係的轉移接續、醫療保險異地就醫及待遇水平、社會保險費徵收機構、監管體制等方面。如當時草案二審稿規定：職工享受基本養老保險待遇的最低繳費年限為15年，而且還得連續繳足，繳費不足15年的和繳費期間有中斷，退休後不享受基礎養老金，其個人賬戶儲存額一次支付給本人。很多意見認為，最低繳費年限15年的規定門檻偏高，並且個人賬戶儲存額數量較小，一次返回給本人很難起到相應的保障作用，建議確立“多繳多得、少繳少得”的待遇計算原則。

　　在聽取和徵求群眾意見和建議後，2009年12月22日，社會保險法草案在十一屆全國人大常委會第十二次會議上“三審”時增加一項重要規定：“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿15年，按月領取基本養老金；也可以領取一次性養老保險待遇。”此條規定在繳費方式上更加靈活：允許繳費不足15年的延續繳費或者一次性繳費至15年，或者將其基本養老金一次性支付給本人，從而使更多的人能夠享受到基本養老保險。

　　經過不斷完善，草案於今年人大常委會上第四次提請審議。對此，鄭功成委員表示：“社會保險法是我國社會保障制度的一部基本法，沒有這樣一部法律通過，今年要形成的中國特色社會主義法律體系就是殘缺的。同時，社會保險制度改革20多年來，一直是在沒有基本法律依據的條件下推進的，現在確實到了急切需要由試驗性階段走向定型、穩定、可持續的發展階段。我一直盼望著這部法律在今年能夠通過。”很多委員們也都表示，3年中我國社會保險制度建設已經有了重大發展，為該法的出臺奠定了基礎；同時，草案幾經修訂也已經基本成熟和完善，具備了通過的條件。

　　10月28日，社會保險法等四部法律在十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過。

　　三大亮點凸顯制度突破社會保險法關係到國計民生，對於它的出臺，社會各界都充滿期待。

　　在全國人大常委會辦公廳28日舉行的新聞發佈會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在回答記者提問時説，社會保險法的亮點體現在制度上的突破。“一是以法律的形式確立了我國覆蓋城鄉全體居民的社保體系，這是一個非常大的成就；二是體現了統籌城鄉的原則，對城鄉居民的基本養老保險和基本醫療保險的模式大體上是一致的，資金來源、籌資方式、待遇標準也正在朝著一致的方向努力；三是突出了參保人員的合法權利，在保險制度的設計和實施方面，始終以保護參保人的權利、以提供政府服務為重點。”

　　如果將剛剛通過的社會保險法與3年前一審草案相對比就會發現，當時條文規定的覆蓋面還比較有限。在審議的3年時間裏，我國社會保險制度建設有了非常重大的發展，居民養老保險推進迅速，新型農村社會養老保險已經試點，且範圍遠遠超出了當時國務院文件提出的速度，有的省已經達到了80%以上，新型農村合作醫療也已覆蓋90%以上。因此，現在的社會保險法建立了覆蓋城鄉全體居民的社會保險制度。

　　從草案第四次審議時對“三審”的幾處改動，也能看出社會保險法在制度上的突破。如上面提到的有關基本養老保險的最低繳費年限和繳費方式，由原來的“參保15年達到退休年齡才可享受社會保險待遇”，修改為“轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇”，進一步保護了參保人員的權益。對於異地就醫報銷醫療費難等群眾關心的問題，社會保險法也增加了規定：“社會保險行政部門和衛生行政部門應當建立異地就醫醫療費用結算制度，方便參保人員享受基本醫療保險待遇。”目前，有關部門正在大力推進基本醫療保險區域統籌，並建立異地協作機制，以便於異地就醫參保人員的醫療費用結算。

　　此外，有關社保基金的安全以及監管問題，社會保險法也做出新規定。“不得違規投資運營，不得用於平衡其他政府預算，不得用於興建、改建辦公場所和支付人員經費、運行費用、管理費用，或者違反法律、行政法規規定挪作其他用途。”同時，對用人單位和參保人員的信息安全，以及洩露參保信息的法律追究等情況，社會保險法也首次做出明確規定。

　　立法為今後改革留下空間

　　對於社會保險法中多處需“國務院另行規定”的授權條款，無論在草案審議時，還是正式文本與公眾見面後，都有委員以及記者對此提出疑義，認為授權條款較多可能會使權力集中在基層，一方面影響法律的實施，另一方面也容易導致各地差異大，帶來保險轉續更加困難的問題。

　　對此，信春鷹表示，之所以授權國務院規定，主要考慮社會保險制度正在快速發展和變化的過程中，新的機制正在建立，有的制度正在探索，所以很難用法律的形式固定化。同時，我國幅員比較大，社會保險制度的形成和發展歷史又比較短，因此，本著發揮中央和地方兩個積極性的原則，國家立法在確定大原則的基礎上要給國務院和地方一些空間。

　　據了解，“十一五”是建國以來社會保障體系建設發展最快的時期，填補了多項社會保障制度建設的空白。如全面建立了城鎮職工基本養老保險省級統籌制度，制定實施了企業職工基本養老保險關係轉移接續辦法，開展了事業單位養老保險制度改革試點，擴大了做實基本養老保險個人賬戶試點，建立了新型農村社會養老保險制度並開展了試點。此外，還建立並實施了城鎮居民基本醫療保險制度，新型農村合作醫療保險制度和城鄉醫療救助制度也在全國普遍實施，從制度上實現了基本醫療保險對城鄉居民的全面覆蓋。

　　5年時間，我國社會保障體系框架已初步建立起來。但在制度建立過程中，一定會存在一些矛盾和問題是無法在現階段通過法律規定解決的，而社會保險法最大的意義在於從大的法律層面將一些基本的原則確定下來。對此，有關專家認為，中國社會保險制度還在建立健全過程中，有些制度需要根據經濟社會的發展逐步完善，立法要為今後的改革和發展留下空間。

　　“社會保險法通過後，人大常委會將督促國務院有關部門儘快制定配套法規。”信春鷹向記者表示。（謝利）