中國行政問責制缺少制度安排 帶有濃重人治色彩

　　國務院總理溫家寶在前不久召開的全國依法行政工作會議上的講話，專章涉及健全行政問責制度，他要求“研究行政問責立法相關問題”。近年來，各地行政問責已受到越來越多的重視。但由於缺乏可操作的法律規範，行政問責在實際操作等方面還存在較多問題。特別是行政問責在問責主體、問責客體、問責程序以及責任追究等方面都需要統一規範，需要統一法制。這裡，記者就推進行政問責的制度化、程序化和法治化，進行了一些探討，供讀者參考。

　　“問責風暴”颳起

　　有權必有責，用權受監督

　　2003年非典事件中，全國有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問責開始大規模實施，問責走入大眾視野中。

　　2005年底，黑龍江省松花江污染事件暴發，時任國家環保總局局長的解振華引咎辭職，成為公務員法實施以來中國首位引咎辭職的高層官員。此後，不斷有官員因污染事件被問責：2007年江蘇省無錫“水危機”引發了一場“環保風暴”，無錫市所轄的宜興市5位政府官員因在對相關企業違法排污上“工作不到位”或“監管失責”，分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發生“98”尾礦庫潰壩重大責任事故，這是40多年來尾礦庫潰壩最嚴重的一起事故，影響惡劣，孟學農被中央免去山西省委副書記、常委職務，並同意其引咎辭去山西省省長職務的請求。

　　近年來，隨著越來越多的官員因為問題被追究責任，“問責風暴”吸引了人們越來越多的關注。

　　“問責是國家機關對機關工作人員，特別是領導幹部，由於故意或者過失不履行或者不正確履行法定職責，影響管理秩序和管理效率，貽誤工作，或者損害管理相對人合法權益，造成不良影響和後果的行為，所進行內部監督和責任追究的制度”，中國政法大學副校長馬懷德教授告訴記者，行政問責制是建設法治政府、服務政府、責任政府的必然要求。

　　“有權必有責，用權受監督”，越來越深入人心。通過“問責風暴”，人們意識到，政府如果沒有履行好相關職責，給人民生命財産安全帶來了損失或者引發了社會安全事件造成社會不穩定，政府有關官員、政府集體或者職能部門就要承擔相應的責任。

　　國務院法制辦有關負責人表示，“問責風暴”是依法行政原則中職權法定與權責一致的具體體現，行政問責在逐步走向制度化過程中，內在地體現了責任政府的理念，也體現了政府勇於承擔責任的姿態。此外，行政問責制是監督行政機關及公務人員是否依法行政和追究相關人員行政責任的有效形式。與行政訴訟、行政復議和申請國家賠償的監督效果相比，行政問責的監督更為直接，因為“問責”直接涉及領導幹部的“烏紗帽”和升降獎罰。

　　“當事故災難發生、有人被問責之後，所有官員會普遍增強緊迫感和責任意識。從這個意義上來説問責制對公務人員具有很強的警戒作用。”馬懷德説。

　　行政問責艱難前行

　　認識存誤區，行動有偏差

　　近年來，行政問責的對象和適用範圍不斷擴大，為數眾多的行政官員因行政失當失職而被追究責任。行政問責對增強政府責任意識，提高行政應急能力和行政效率具有明顯效果。不過，在行政問責過程中也出現了一些誤區。

　　在我國，目前問責路徑比較單一，通常都是“上問下”，即上級對下級問責。“問責被看成了上級對下級具體過失的懲罰。”馬懷德説，其實，這只是單向對失誤官員的懲罰，而非真正意義上的問責，這樣容易把責任局限于具體的事件，擺脫不了下級官員只對領導負責而忽視公眾利益的弊端。問責要解決的關鍵問題是，確保政府與官員在日常工作中就承擔起責任，一旦發生問題，包括人大、政府乃至社會公眾都可以啟動問責程序，而不僅限于行政系統內部“上級問責下級”。

　　現實中，當發生了責任事故之後，人們的慣性思維是“誰是負責人，就找誰”。在一些地方的問責規定中，也都把責任指向了行政首長。“根據責任行政的原則，任何一個行政主體或行政公務人員在被授予行政權力的同時，就意味著要承擔相應的行政責任。也就是説，上至行政首長，下至一般行政公務人員，只要有行政失當行為，都應當成為行政問責的對象。”馬懷德認為，把數量眾多的一般公務人員排除在問責對象之外，顯然不利於對行政權力的有效制約。

　　在現實生活中，重大問題的決策通常由黨委常委會研究、書記“拍板”，行政首長在黨委中往往都擔任副手。而按照目前的問責慣例，一旦出現問題只追究行政首長的責任，黨委書記卻不用擔責。“在一個單位，到底是黨委書記負責，還是行政首長負責？目前沒有透明合理的判斷依據。”馬懷德説，這需要形成規範統一的制度安排。

　　在以往的一些地方問責中，行政問責名義上是行政首長負責，實際上只追究分管副職領導的責任。行政問責制在一些地方演變成了副職負責制，這就偏離了行政問責的初衷。

　　“我國行政問責制目前還限于對比較顯性的執行層面的責任追究，問責尚處於權力問責向制度問責的過渡階段。”馬懷德説。

　　問責需要制度化安排

　　加快立法步伐，嚴格執法監督

　　我國問責制在某種程度上只是一種“運動式的問責”，因此帶有濃重的人治色彩。啟動問責，制度化安排必不可少。我國關於這方面的規定散見於一些單行法律中，沒有專門的行政問責方面的法律法規，對政府責任的規定或者處於空白狀態，或者力度不夠，或者過於原則，無法追究。馬懷德認為，目前行政問責在問責主體、問責事由、問責程序以及責任追究等方面都需要統一規範，需要統一法制。如此問責才能擺脫“風暴”，走向“常態”。

　　近年來，我國從中央到地方關於行政問責的立法嘗試在不斷進行。2003年7月，國內首個政府行政問責辦法——《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺，之後，一些地方政府也以制度的形式先後出臺了行政問責制度。2004年7月1日，國內首個省級行政首長問責辦法——《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》正式實施。2005年2月，《浙江省影響機關工作效能行為責任追究辦法(試行)》出臺，將“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、廣西和甘肅等地都出臺了行政問責的相關規定。

　　中央也在行政問責方面進行了一系列探索。2004年4月，中共中央批准實施的《黨政領導幹部辭職暫行規定》，詳細列舉了9種應該引咎辭職的情形，為問責制度化提供了依據。2009年，中辦、國辦印發了《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》，規定了七種情形將對黨政領導幹部實行問責。

　　“針對目前行政問責制立法相對滯後的現狀，我們必須增強法治意識，加快立法步伐，儘快制定完善行政問責制的各項法律法規，早日實現行政問責在全國範圍內的規範化、制度化。”馬懷德表示。

　　“加快立法固然重要，但是更重要的是嚴格執法和加強監督”，國務院法制辦有關負責人説，當前行政問責過程中司法介入落後於行政處理，行政處理代替司法處罰，外部問責不力等現象，都説明我國當前最迫切的問題還是執行和監督問題。即使將來立了法，執行和監督問題仍應該是重中之重。

　　國外行政問責實踐（鏈結）

　　美國

　　政府和國會設有監督部門

　　美國政府和國會都設有監督部門，分別負責對政府各部門及其官員和國會議員的行為進行監督。國會設有政府責任辦公室，幫助國會調查聯邦政府部門的工作表現、預算經費的去向等。該機構還對政府的政策和項目情況進行評估和審計，對其違法或不當行為的指控進行調查，並提出法律決定和建議。

　　1978年，美國國會通過《政府道德法案》，規定政府官員、國會議員和政府中某些僱員必須每年公開自己的財産狀況，並且詳細規定了對高級政府官員所提出的指控進行調查的程序。

　　瑞典

　　監督主要通過議會進行

　　瑞典公共管理局把瑞典政府部門及其官員的責任劃分為三類，即法律責任、政治責任和道德責任。法律責任又具體分為刑事責任、賠償責任和紀律責任。

　　瑞典對政府的監督主要通過議會進行，具體是通過監察專員辦公室和憲法委員會來實施。除議會外，瑞典政府也有自己的監察機構，如國家審計署審查國家機構、國有企業及國家經濟部門的商業活動；政府還設有與議會監察專員相對應的監察辦公室。

　　法國

　　跨部門預防貪污腐敗

　　在法國，官員的失職或以權謀私等行為，往往成為行政法的懲戒對象。如果發生重大事故，造成很大影響，有關人員會被迫或自動下臺。

　　法國在1993年通過了反貪法，並成立了跨部門的“預防貪污腐敗中心”。該中心由高級法官及內政部、地方行政法庭、司法警察和稅務部門的專家組成，定期組織對國家機關、公私企業的監督人員進行培訓。此外，在法國還有公共生活透明委員會、審計法院、中央廉政署等民間或官方預防職務犯罪的機構。

　　（耿舒天）