我國擬對集體土地徵收立法解決補償過低等問題

    ■ 關注焦點

    13日，國務院總理溫家寶在達沃斯夏季論壇回答城鎮化問題時直言，土地問題根本上與制度有關，農民合法的土地得不到應有的保障，現有的財稅制度在相當程度上還存在著“土地財政”的現象。這造成一手從農民那裏廉價得到土地，另一手又高價賣給開發商。他明確表示，必須從制度上解決這些問題。那麼，發生在集體土地上越來越多的房屋徵收和拆遷問題究竟如何解決？立法又應如何面對“土地財政”困局？

    北京大學法學院教授沈巋日前向本報記者透露，目前正醞釀立法解決集體土地徵收和補償中存在的問題，諸如補償標準過低、補償不公、失地農民生活保障、暴力強拆等。

　　立法迷局背後的思變

    與國有土地徵收和補償同樣重要，甚至在當前情勢下更加凸顯的集體土地徵收和補償問題，正在納入立法者的考慮範圍。

    去年底，受唐福珍拆遷自焚事件的影響，包括沈巋在內的北京大學五位學者向全國人大常委會提交了對拆遷條例合法性審查的公民建議，引起輿論廣泛關注。

    上述行動加快了拆遷條例修改的進程，國務院法制辦在今年1月底公佈了國有土地上房屋徵收與補償條例徵求意見稿(以下簡稱“國有土地徵收條例”)。值得注意的是，該徵求意見稿適用範圍為國有土地上的房屋徵收與補償，對於大量出現的“唐福珍們”的集體土地徵收和拆遷問題，則無能為力。

    如今，徵求意見過去已半年，國有土地徵收條例一直未能出臺，但多位知情人士表示，國有土地徵收條例並未“胎死腹中”，而國務院法制辦亦從未停止過立法工作，只是在思路上有些變化。與國有土地上房屋徵收和補償同樣重要、甚至在當前情勢下更顯重要的集體土地徵收和補償問題，正在納入考慮範圍。

    中國政法大學副校長馬懷德坦言，國有土地徵收條例遭遇地方政府阻力是現實，如果匆忙出臺卻得不到實施或很難實施，還不如慎重、認真地制訂一部能有效實施的法規。

　　集體土地更應受保護

    沒有匆忙地推出國有土地徵收條例，而是統籌考慮集體土地和國有土地的徵收問題，這是個進步，但進度希望能快一點。

    沈巋介紹説，國有土地上房屋徵收和補償問題，已由全國人大通過修改城市房地産管理法的方式，把制定具體規定的權力授權給國務院，而國務院亦只能據此對國有土地上房屋徵收和補償立法。至於集體土地上房屋徵收和拆遷問題，則需另尋出路解決。

    沈巋透露，目前國務院有關部門正在考慮如何解決集體土地徵收問題。他分析，可以通過修改土地管理法及其實施條例的方式來解決，亦不排除同時制訂一部具體細緻的集體土地徵收和補償條例的可能。

    馬懷德亦向記者表達了集體土地徵收立法的必要性。他認為，目前大家注意力都集中在國有土地徵收條例上，但城市可用的土地越來越少，地方政府現在大部分的徵地和拆遷都是在集體土地上進行的，由於該領域立法比較薄弱，沒有一系列的程序保障，其立法必要性遠高於城市拆遷立法。

    代理過600多起拆遷案件的北京盛廷律師事務所主任楊在明介紹，這些拆遷案中，集體土地徵收和國有土地徵收的比例約各佔一半。

    馬懷德認為，集體土地更應保護。城市土地所有權是國家的，但農村集體土地不同，“你從農民手裏把集體土地轉變成了國有土地，把不是你的東西變成你的東西，從某種意義上説，集體土地徵收的程序、條件、補償標準，都應當比國有土地使用權收回更嚴格。”

    他坦言，沒有匆忙地推出國有土地徵收條例，而是統籌考慮集體土地和國有土地的徵收問題，這是個進步。“但進度希望能快一點。技術上都好操作，關鍵是立法機關需要下決心。”

　　“公共利益”認定之困

    “公共利益”如何認定仍有不同看法，地方政府徵地時會不會找出一百條理由來説這就是“公共利益”？

    對於集體土地徵收的立法模式，沈巋認為，重點應當考慮徵地補償標準、徵地補償費如何分配、失地農民保障等方面。

    馬懷德認為，立法需要妥善處理幾個問題，首先是所有的徵收、徵收補償標準、徵收決定，都應有公眾參與；同樣重要的是程序，包括徵收徵用的啟動、公告、如何確定徵收範圍、徵收方式、補償方式、補償標準，都應該在立法中細化；此外，公平是最重要的，所有的補償都應有一個相對為多數人接受的標準，只有公正才會讓各界接受。

    對於無法回避的“公共利益”認定問題，沈巋認為仍宜借鑒國有土地徵收條例徵求意見稿所採取的列舉方式。

    2004年，全國人大常委會修改土地管理法並規定，國家為了“公共利益”的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。但土地管理法實施條例自1998年出臺後，一直未作修改。

    沒有匆忙地推出國有土地徵收條例，而是統籌考慮集體土地和國有土地的徵收問題，這是個進步。但進度希望能快一點。關鍵是立法機關需要下決心。——中國政法大學副校長馬懷德

    沈巋舉例説，目前集體土地房屋徵收和拆遷比較多的是城中村。在很多地方政府看來，改造城中村就是“公共利益”，類似于國有土地上房屋徵收所涉及的舊城改造。“當然城中村確實存在臟亂差，政府如果不管，會成為中國特色的貧民窟，但能否一概認定城中村改造就是‘公共利益’？這個有不同認識。”

    楊在明也表示，地方政府徵地時會説是為了“公共利益”，但誰知道什麼是“公共利益”呢？他以國有土地徵收條例徵求意見稿列舉的“公共利益”為例表示，“實際上沒有操作性，政府可以把任何一個徵地項目套進去，會找出一百條理由來説這就是‘公共利益’。”

　　農民可能難享土地增值

    城市擴張主要依賴周邊土地，提高集體土地徵收的補償標準就會使政府成本增加，形成城市化資金的缺口。

    目前集體土地徵收中涉及補償的費用為三類：土地補償費、地上附著物補償費和青苗補償費。土地補償費歸村集體經濟組織所有，後兩者歸所有者所有。

    如果立法規範集體土地徵收和補償，最大困難在於如何確定補償標準。沈巋分析，集體土地在沒有轉為國有土地時，沒有真正的市場價值。中國土地市場是由國家壟斷一級土地市場，土地轉為國有以後，通過諸如招拍挂等方式形成土地使用權的市場價值。

    但農村的土地使用權價值，因不能進入到一級土地市場，並不能簡單地用市場價去補償。如果以國有土地上房屋拆遷的價格(暗含土地使用權價值)去補償，又會産生比如土地增值歸誰所有等問題。

    沈巋認為，土地增值通常並不是農民投入形成的，而是政府或開發商投入資金對周邊地區進行開發建設等諸多因素造成的。農民作為土地所有權人，應當享有獲得收益的權利，但把土地增值全部“歸私”，又忽視了社會的投入與貢獻。這就帶來一系列問題，補償標準由國家統一規定，還是國家僅提供指導性的標準，把權力交給省級政府？制訂補償標準時，是否需要廣泛徵求意見？農民意見在多大程度上應予聽取？都有很大爭議。

    如果將集體土地徵收納入中國當前的城市化進程中考慮，則問題更為複雜。馬懷德分析，目前城市擴張主要是依賴城市周邊的土地，提高集體土地徵收的補償標準就會使政府支付的成本會大幅增加，形成城市化資金的缺口。

　　“土地財政”成立法障礙

    如果不解決土地財政問題，即使提高了徵地補償標準，政府也會把成本轉嫁給社會，導致房價高漲。

    無論是國有土地上房屋徵收還是集體土地徵收，立法共同面對的是“土地財政”問題。沈巋直言，如果政府始終不讓利，就不可能降低地價，如果不解決土地財政問題，即使提高了徵地補償標準，政府也會把成本轉嫁給社會，導致房價高漲。

    楊在明表示，集體土地徵收政府看中的是土地出讓金，補償金一畝地三四萬、五六萬，但變為國有土地後進入土地市場賣給開發商時，就成了幾百萬，政府賺了巨大差價，從物理形態上講，集體土地和國有土地應該是同地同價，但從法律性質上講，待遇相差太大。

    中國社科院財貿研究所財政與稅收研究室副主任楊志勇認為，如果土地不是事實上為地方所有，也不會有中國式的土地財政問題出現。他亦直言，土地財政不見得就不好，未來怎麼改地方政府還會有土地財政，但現在靠土地出讓金，未來可能靠土地、房地産相關的稅收，“轉變的是土地財政的模式，而不是土地財政本身。”

    楊志勇分析，把集體土地轉化成國有土地、轉化成國家財富的過程中採取了一些比較野蠻的辦法，這就需要建立一個合理的國家財富流動機制。

    對於地方政府聲稱的城市化資金來源問題，楊志勇坦言，靠中央來解決一部分城市化所需的資金是不夠用的，遠遠滿足不了需求，而所謂“市場價”補償因為難以説得清楚什麼是“市場”，造成了事實上操作的困難，“可能的辦法是，怎麼能讓那些農民共享城鎮化的收益，比如可以考慮入股、分紅等形式讓農民分享未來的土地收益，這樣可能會減少很多矛盾。”

    在沈巋看來，解決土地財政問題有賴於財稅體制改革。1994年分稅制改革後，越來越清楚地看到地方政府靠土地來經營城市的趨勢。農民的利益被剝奪，但隨著農民權利意識的增強，農民也越來越清楚地感受到不公平。如果不改變這種情況，矛盾會越來越激化，人民就會失去對政府的信心。“立法最大障礙就是土地財政問題，這需要中央的政治勇氣。”（新京報）

    國土部：政府不得直接插手土地拆遷

    據京華時報報道，昨天，記者從國土資源部了解到，在9月10日召開的相關會議上，國土部明確提出，2011年3月底前，土地儲備機構必須與其下屬和挂靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場開發。

    對此，業內人士表示，國土資源部提出的從明年4月開始，土地儲備機構將不再直接從事土地一級開發工作的規定，可以有效避免土地拆遷過程中的尋租現象。但是，一級開發中的拆遷部分到底由誰來操作至關重要，還有待國土部公佈細則。

　　■內容解讀

　　政府搞一級開發易尋租

    中國土地勘測規劃院地價所所長趙松在看過該通知後表示，我國不少地方確實存在土地一級開發完全由地方政府（土地儲備機構）壟斷的情況，在土地收購、儲備、開發的環節中，很容易滋生腐敗。

    她舉例説，常見的情況是一二級聯動，就是政府與某開發企業達成協定，將土地一級開發交由其進行，在該塊土地上市出讓後，無論地價多高，從事一級開發的企業都會購地，購地後政府再給予一定比例的返還。在這個過程中，不僅破壞了市場公平競爭，更容易滋事腐敗。

    據了解，按照國土部、財政部和央行于2007年聯合印發的《土地儲備管理辦法》規定，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用。但一些土地儲備部門成立“城市建設開發投資公司”，進行融資和一級開發，即“政府行為，公司運作”。

    企業主導拆遷易生矛盾

    “一級開發中很重要的環節就是拆遷。”趙松説，土地的一級開發包括地上物的拆遷和基礎設施配套等內容。國土部此次的通知中，並沒有明確説明土地儲備機構不得從事哪些內容。她個人認為，如果將拆遷部分也交由開發企業來操作，可能會帶來更大的問題。

    趙松説，在此前的土地一級開發中，不少拆遷是由開發企業進行的。其中部分企業為了能夠儘快完成拆遷，採取了暴力拆遷的手段。而由政府組織拆遷，就會在相當程度上杜絕這樣的問題，對於被拆遷的人來説，更加公平。

    中國房地産聯盟秘書長陳雲峰則表示，在一級開發過程中，政府機構的作用十分“微妙”。如果政府完全退出，企業將面臨開發成本和開發進度的風險；但如果政府直接操作，則不利於市場公平競爭。

　　■通知焦點

　　政府角色有待明確定義

    上月，國土部公佈了閒置土地名單，六成為政府原因導致閒置。據記者了解，其中不少土地就是因為一級開發難以順利推進所致。按照現行的規定，土地必須完成一級開發才能上市交易出讓。

    記者注意到，在國土部的表述中，強調國土部門“不得直接從事”土地一級市場開發，而非完全退出。但如何理解“不得直接從事”，一級開發中的拆遷部分到底該由誰來操作，國土部的相關通知並未給出明確答案，配套細則仍有待公佈。

    趙松説，她理解的國土部此次通知的含義應該是，土地一級開發由政府主導或組織，其餘部分由企業完成。雖然配套設施只是一級開發中很少的一部分，但利潤固定，開發企業應該不會放棄這樣的機會。也有其他業內人士認為，政府機構並不會完全退出一級開發市場，而是採取北京國土局的操作方式，進行“主導開發”。

    去年底，北京市國土局宣佈，土地一級開發將由政府作為開發主體投資，委託企業具體實施。北京市國土局局長魏成林曾表示，由政府主導的土地一級開發，成本將比企業操作降低1/3。

　　■北京情況

　　本市尚未接到相關通知

    按照北京市的規定，政府主導的土地一級開發模式為：政府向銀行爭取授信，獲得的貸款用作拆遷補償款，此後，受到委託的企業進行土地整理，並根據區域規劃和經濟發展確定土地用途，通過市場公開出讓。

    昨天，市國土局相關負責人表示，他們尚未接到國土部的通知。但他們也從網上看到消息，如何實施還有待國土部進一步明確。

　　■學者觀點

　　公共利益拆遷政府可以主導

    國土部發出的通知指出，政府部門不得直接參與拆遷。這與新拆遷條例是否有關聯？昨天，北大法學院教授、曾參與上書廢止舊拆遷條例的姜明安説，二者應有一定的關係。“在上書國務院時，我們就提出，在商業性開發的拆遷中，政府就不要參與。政府一參與，無形中給老百姓很大的壓力，讓他覺得不管補償是否合適就應該搬遷。”姜明安認為，商業開發是市場行為，就應該讓開發拆遷企業跟住戶去談，雙方談妥了就行。

    姜明安表示，政府退出商業拆遷，對老百姓爭取、維護自身利益是有好處的。他認為，涉及公眾利益的拆遷，政府還是要主導，以保證效率。姜明安同時介紹，因涉及諸多矛盾，新拆遷條例何時出臺仍不確定。他和其餘幾位學者在參加國務院法制辦和全國人大法工委的座談後，未再接到有關部門關於新拆遷條例討論的邀請。