我國調整行政區劃拆除經濟藩籬 行政為經濟讓路

　　景小華 李靜

　　在中國行政版圖上，正發生的一場罕見大範圍高層級行政區劃調整引人注目。此輪行政區劃的調整涉及四座直轄市和深圳廈門兩個經濟特區等最核心的城市群，而此輪行政區劃調整的目標則直指行政為經濟讓路。

　　空前區劃調整指向核心城市

　　7月1日，新華社發佈消息稱，國務院同意撤銷北京市東城區、崇文區，設立新的北京市東城區，撤銷北京市西城區、宣武區，設立新的北京市西城區。同日，深圳經濟特區正式擴容，範圍從原來的羅湖、福田、南山、鹽田4區擴大到全市，特區面積增加5倍。而廈門經濟特區也在7月1日擴大到全市，面積增加了11倍。

　　早在6月18日，就有消息稱繼上海浦東、天津濱海之後，重慶兩江新區正式掛牌成立，這是中國的第三個國家級新區，也是中國內陸唯一的國家級新區。只不過那時人們還沒意識到新區的成立只是此輪調整的第一步。前後對比，調整已涉及到四個直轄市和深圳、廈門兩個經濟特區等中國最核心的城市群。而這還不是全部，系列行政區域調整還涉及如瀋陽市沈北新區等全國多個中型城市。

　　廣東省城市發展研究中心主任宋勁松對此分析，與上一輪縣改市激活基層活力不同，此輪區劃調整在更高行政層級，但是政府要在調整中心城市區劃同時，考慮如何繼續維持基層的積極性。

　　此前曾叫停席捲全國的縣改市

　　在今天這輪規模龐大的區域行政範圍調整前，直至上世紀90年代中後期，中國曾經席捲過一輪規模浩大的縣改市運動。

　　“人們正努力把‘縣’字掀掉，宛如丟掉一頂破帽子。”有關媒體當時報道稱，據民政部公佈的數字，1949年全國僅有設市城市136個，1995年已設市622個。到2000年全國設市城市已接近1000個。

　　13年前，這股縣改市的風潮正盛之時，國家下了“禁改令”。全國盲目縣改市、區，有官員分析道，因為“縣改市”帶來的好處還不單體現在縣域經濟發展上。改市後可以獲得一筆可觀的城市建設費用；在編制上市比縣可以多設一些機構，多安排一些職務和人員；各類公職人員在縣改市後可增加工資補貼或適當調高級別等。

　　中山大學嶺南學院吳迎新教授説，在一個國家區域經濟一體化的過程中也必然會出現産業集群、城市群等過渡形式，形成結構優化、佈局合理、各具特色、協調發展的現代産業體系。對於區域內的産業圈，政府必然會給予一些促進産業發展的優惠政策，以及使相應的資源配套。行政壁壘的打破，將進一步為企業以及區域經濟發展帶來利好。

　　5年前廣州調整成功為中國探路

　　早在5年前，廣州市就撤銷了東山區、芳村區，設立廣州市南沙區、蘿崗區。事實上，正是廣東5年前成功的行政區劃改革，打破了廣州經濟發展的桎梏，給經濟發展騰出了足夠的空間，才促使了此輪行政區劃潮的來臨。從某種意義上説，廣東再次成功為中國改革探路。

　　廣州社科院城市公共研究所所長劉江華則更多地從節約行政成本的角度看待區劃調整問題。他表示，廣州的老城區本來就面積很小，但“麻雀雖小，五臟俱全”，每個區都設置有完整的行政班子，這實際上是機構的重復設置，造成了行政成本的浪費，政府的財政支出大大增加。區劃合併後，可以減少政府編制。而且，支持老城區發展的主要是第三産業，比較容易進行統一規劃。

　　上海浦東新區、天津濱海新區和重慶兩江新區的調整則被宋勁松列為另一類，屬於“獲求國家稅收等經濟政策的考量，而重新調整長三角、京津唐和西部地區的龍頭經濟區”。宋勁松認為。

　　而國務院批復的兩江新區，將享受國家給予上海浦東新區和天津濱海新區的政策，包括對於土地、金融、財稅、投資等領域賦予先行先試權，允許和支持試驗一些重大的、更具突破性的改革措施。在國家戰略上，可以看作是新一輪西部大開發的標誌性事件，它將深刻改變西部的經濟面貌，對縮小東西區域差距起到舉足輕重的作用。

　　中國改革開放後最早的經濟特區深圳和廈門的特區範圍調整則被列入第三類，主要在於尋求擴大特區發展腹地，解決一市兩法的困境。

　　點狀拉動會走向區域經濟一體化

　　近一年來，中國國內已有數個城市陸續進行了令人關注的行政區劃調整，而據報道，部分大中城市也著手進行了行政區劃調整，或者已經醞釀調整。“最近的調整非常大，有可能在中國形成一個趨勢”，中國政法大學焦洪昌教授接受有關媒體採訪時分析，“或將形成某種示範效應。”

　　對於嚴格管制戶口和以行政區劃為單位進行規劃的中國城市而言，行政區劃調整無疑將改變一個地區居民的“生態”環境，因此每每引起巨大關注。而很多行政區劃的調整都是跟經濟發展關聯的，經濟發展到一定程度要突破傳統行政區劃的界限，必然是要引起行政區劃的變化。

　　“在上世紀90年代盛行的縣改市熱潮中，初衷被稱為放水養魚，要點在於培育基層政權的活力，為此上級政府向基層政府有所放權，可以説是處於放權的思路。”宋勁松分析，而現在的行政區劃調整走的是另一個方向。隨著區域競爭加劇，要求地市提高資源配置的效率，因此上級政府加強了對資源調控的力度，來遏制過度的、惡性的自由競爭。宋勁松認為，當下政府需要處理好激活基層政權活力和加強宏觀調控管理力度這兩者間的關係，把握好度，在減少政權機構的同時，不損傷基層的辦事效率，激發基層的主動性。

　　借著經濟調整的時機，區域經濟發展已經成為我國經濟體中最具活力的領域。而從2008年底到去年底一年內，國家區域經濟規劃接連出臺，到年底已達13個，是政府出臺區域經濟發展規劃最多的一年。2010年新年伊始，《長江三角洲地區區域規劃綱要》出臺。中科院可持續發展戰略研究組組長、首席科學家牛文元分析説，改革開放初期，中國經濟發展的形態主要靠點狀帶動，到現階段，點狀拉動出現了一些新的問題，比如低水平重復、形成地方性惡性競爭。解決這些問題的方法是擴大區域。從趨勢上來看，點狀拉動一定會走向區域經濟一體化，也就是發展到更大範圍的區域合作。