民航局對航權時刻分配放權 擬引入市場競爭

　　據正義網6月29日消息，首都機場集團原董事長張志忠已于近日被衡水市人民檢察院以涉嫌受賄罪批准逮捕。早在今年3月17日，首都機場集團公司發佈張志忠辭職公告，之後證明其和國內民航業“航線尋租”反腐調查有關。

　　隨著審計署發佈三大航2008年度的財務收支審計公告，揭出航線尋租黑洞，有關民航系統內的腐敗問題隨即浮出水面，引起社會矚目。6月27日，南航方面多位內部人士向記者證實，南航總部運力網絡部前任總經理和運力網絡部一位副總被帶走調查。而此前的6月9日，南航原總工程師張和平等7名高管已經因涉嫌通過賄賂獲取相關機場航線及航班時刻資源接受調查。

　　目前已有多位航空高管落馬，除首都機場集團原董事長張志忠、民航華北局原局長黃登科及南航多名管理層人士外，國家發改委交通運輸司民航處原處長匡新、民航局原副局長宇仁錄及首都機場集團原常務副總經理黃剛，也因各種原因涉案被查。一場猛烈的反腐風暴正刮過民航系統，而這也許還只是開始。

　　航線尋租案引發反腐風暴

　　“審計署對南航的審計是事件的導火索。”一位民航界高層表示，審計署去年對三大航2008年度的財務收支進行審計的過程中，發現數筆數額驚人的“航線協調費”，隨後將業內多位與航線申請相關的高管牽出，接受有關部門調查。

　　2005年年底，南航正式啟動“北京、廣州”雙樞紐戰略，投資10.9億元成立南航北京分公司，當時的南航股份公司董事長劉紹勇表示，北京是銜接中南、東北、西北最理想的樞紐，更是銜接國際航線最佳結合點。這使得南航獲得北京時刻資源的願望更為迫切。

　　然而，北京擁有全國最繁忙的機場，是航空公司最希望進入卻又最難獲得航線的機場之一。作為民航華北局原局長，黃登科掌握著事關航空公司生死的航線和航班時刻的審批權，儘管擁有國內最大規模的機隊，但基地不在北京的南航要獲得航線時刻資源卻絕非易事。

　　“南航此舉也是出於無奈，如果自己能拿到好航線能賺更多的錢，誰願意和包機公司合作？”一位航空公司內部人士對此表示。據説，儘管航空公司部分高層在級別上比黃登科要高很多，但每次拜見黃登科，航空公司的高層都要在北京等上幾天。

　　就在這個時候，湛江日美航空總經理龐漢章出現了。龐漢章早年曾在廣東、香港等地經營汽車、電子産品，曾被稱為湛江首富，但在1997年的亞洲金融危機中遭受重創。上世紀90年代，龐漢章開始涉足航空，是國內最早一批從事民航包機業務的商人，他于1993年6月在湛江註冊成立了日美航空。

　　日美航空註冊在湛江，近年主要業務集中在北京，其北京辦事處設在毗鄰首都機場的天衢航空商務酒店。這家酒店緊鄰民航華北局辦公室。天衢酒店隸屬於民航華北局，龐漢章承包了這家酒店。知情人士稱，龐漢章和原民航華北局局長黃登科相識多年。黃登科在廣州民航工作時，二人就已熟識。黃登科9年前被調往民航華北局，2003年起擔任局長職務。

　　民航華北局是民航局下設的7個地區管理局之一，負責北京、天津、內蒙古、河北等地的航空事務管理，其中包括對上述省市的航線、航班時刻進行管理。

　　據日美航空內部人士披露，想增加經過華北局管轄範圍航線航班時刻的航空公司往往要先找龐漢章。即使直接找到黃登科，他也會推到龐漢章的日美航空。至2008年，南航股份13條航線由日美航空開展包銷業務。

　　據了解，在包機問題上，由於龐漢章背靠黃登科，南航在談判上並無話語權，幾乎是日美航空事先擬定一個合約，南航只剩下簽字的權利。在合作中，相對於擁有飛機的南航，擁有航線和時刻的日美航空賺的是大頭，南航能拿到票價3折左右的相關費用，而日美對外賣的是全價票。

　　緊張的時刻資源被“虛佔”

　　2008年12月，審計機關對南航進行例行審計。由於日美航空與南航在包機業務上有多項合作，因此審計機關對日美航空進行了延伸審計。

　　公開資料顯示，審計機關2009年5月進駐日美航空。半年之後的11月下旬，河北省故城縣檢察院人員到日美航空了解情況，隨即龐漢章被查。一週後的11月23日，黃登科被免去民航華北局局長、黨委書記職務，開始接受調查。今年6月12日，正義網發佈消息稱，黃登科案已基本偵查完畢，是一系列機場腐敗案件的關鍵性突破點。

　　目前，中國民航的航班時刻分配，主要是行政配給。民航局統一負責全國民航航班時刻管理，地區管理局負責轄區內機場的航班時刻管理。而龐漢章們就是通過掌握航線資源的官員，再將其中部分時刻倒手賣給航空公司。

　　“你去申請時刻資源，空管局會給你一張表，上邊從淩晨到夜裏都已經密密麻麻的排滿了，自然申請不到。”一位航空公司內部人士稱，像首都機場這麼繁忙的機場，高峰時段為每小時起降83架次，時刻資源的確緊張，“但並非真的沒有時刻，有的時刻是被虛佔了，被“藏”起來算作計劃外的時刻，分配給包機商。”

　　據他透露，在不定期航班的時刻分配上，用於可用的時刻數量不透明，航空公司的申請能否獲批具有很大的不確定性，這就為包機公司提供了機會。一些代理公司運營的包機，很多是以不定期航班的名義申請的。

　　在民航內部，爭取更多、更好的航線和航班時刻資源，是各航空公司不約而同的目標。在每年通常兩次的航班時刻協調會上，航空公司都會採取各種辦法，為獲得優質資源而努力。

　　一位民航界資深人士對記者透露，“灰色”包機商盛行的時候，民航業還沒有後來的航班時刻協調委員會等機構。空運企業申請航權和航班時刻，都必須經過民航總局的批准。

　　航班時刻協調會被虛化

　　但即使是在“潛規則”之下，民營航空公司和外航想要獲得相對公平的時刻資源仍然比較困難。

　　國內某大型機場負責人對記者表示，即使在最繁忙的時刻，機場還是會發現很多航線或者市場縫隙，可以推薦給差異性的航空公司，但機場卻沒有話語權為這些航空公司申請到時刻。“一般這些航空公司多為民營或者非基地航空公司，因此申請時刻常遭到對手打壓，比如強勢的基地公司。這就制約了航線資源的深度挖掘、優化，以及航班時刻利用率的提高。”

　　目前的航班資源分配，是基於2007年9月實施的《民航航班時刻管理暫行辦法》，建立了“政府管理為主，多方參與”的航班時刻管理體制。明確民航局負責全國民航時刻管理工作，對於時刻分配與協調工作的具體承擔機構，則由總局空管局和各地區管理局負責。

　　根據管理辦法，民航各地區管理局應成立機場航班時刻協調委員會，委員會的成員包括所屬地區管理局、地區空中交通管理局、定期使用協調機場的航空公司、機場管理機構的代表。但在“航線尋租”已經成為業內潛規則的背景下，這個協調委員會起不到決定作用。

　　一位民營航空公司負責人對記者表示，2007年實施的航班時刻管理辦法在實踐中，由於缺乏有效監管，加之繁忙機場的時刻資源供不應求，為行政手段介入資源分配、個別領導干預具體操作留下了隱患。

　　特別是在一些不定期航班的時刻分配上，由於可用的時刻數量不透明，航空公司的申請要想獲批有時不得不找一下門路。由於分配方案的不透明，不少航空公司都存在虛佔時刻的行為。

　　“為爭搶時刻，各公司都打破頭了。航空公司一旦拿到了航線時刻大多會攥住不放，客座率不理想就不飛，又不願意讓出來。有些時刻利潤很小甚至賠錢，但為了站住地盤，航空公司寧可不飛也不會讓出來。”該人士表示，目前對於這種行為沒有懲治措施，這就造成了時刻資源的極大浪費。

　　民航局放權擬引入市場競爭

　　事實上,今年年初,民航局已經開始在航權時刻分配中放權。今年1月份，民航局發佈通知稱，對航權航班和時刻管理進一步實行簡政放權，分級管理。即民航局只負責北京、上海、廣州三大城市四個機場的區際航權和航班審批許可，其餘機場的航權和航班審批許可均由相關地區管理局負責。

　　2月份，民航局局長李家祥在內部的反腐倡廉建設工作會議上指出,未來將推進航權時刻分配製度改革,完善民航行政審批監管制度。“解決航權時刻分配問題,從根本上説,還是要引入市場競爭機制。”

　　此外，對於“虛佔時刻”的問題，民航局要求已經分配的航班和時刻經批准後一星期不飛，航班將被取消，時刻一併收回。今年年初，民航華北局航空運輸委員會對國航等在執行部分航線航班時刻中存在的違規情況進行了通報，這是國內航空公司首次因時刻違規遭罰的案例。

　　與此同時，今年2月份，民航局停止審批繁忙機場“一月一批”的非定期航班計劃，將非定期航班納入定期航班序列，今後航空公司申請臨時加班、包機等也需按民航局的規定執行。對此，有民航界內部人士稱，該規定使包銷航班和包機業務這樣的航班時刻操作空間將大為縮減。

　　不過，民航局引入市場競爭機制的具體方案還未出臺。中國民用機場協會秘書長王健分析認為，“所謂市場競爭應該就是指給各航空公司進行考核,如果一家公司航班正點率高、服務質量好、上座率高等,可以獲得好的航班時刻。”也有業內人士呼籲,航班時刻可以採用招標等市場行為來規範。但一家航空公司負責人對記者表示，“目前看不太可能採用這種方式。”

　　一位業內人士告訴記者，“如果真能引入市場競爭機制,那對航空業絕對有很大影響,但具體實施效果還要等具體方案出臺後再看。”