2011年4月1日,甘肅省質量技術監督局下發《甘肅省生産加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》),對商場、超市、零售商店和攤點以外,同時具有固定加工場所和固定工藝流程,傳統低風險的小作坊和食品攤販實施加工許可管理。近日,甘肅省政府法制辦向甘肅省質量技術監督局發出備案審查意見稱,該辦法存在擅自創設“加工食品許可”和行政處罰等違法內容,應在30日內予以修改或廢止,必須停止執行(7月8日中國新聞網)。

　　行政許可法對設定行政許可有嚴格的限制性規定。一般而言,只有法律和行政法規才能設定行政許可。只有在特殊情況下,按照嚴格的程序要求,地方性法規或行政規章才可以設定臨時性行政許可。同時,食品安全法第29條也明確規定,國家對從事食品生産、食品流通、餐飲服務實行許可制度。因此,無論從主體資格上講,還是從設定許可的內容上看,甘肅省質量技術監督局擅自創設“加工食品許可”都是違法的行為。

　　應該説,隨著近年來食品安全事故頻發,食品安全形勢日益嚴峻,尤其是一些小作坊因受技術工藝、生産規模、資金投入等因素制約,普遍存在著“散、亂、差”的狀況,既是食品質量安全監管的重點也是難點。但是,監管再難,也不能成為監管者逾越法律底線亂作為的理由。之所以在法律有明確限制性規定的前提下,一些行政機關還不惜通過違法的方式創設行政許可項目,根本原因在於一些監管部門總是將監管之便淩駕於監管之道上面。

　　對於監管者來説,設定行政許可是一種最方便的監管方式,而且一旦被許可對象的産品出現質量問題,監管部門還能夠以“已經對被監管者進行了許可監督”來推卸自己的監管之責。然而,這種設定行政許可的方式,不過是一種靜態的監管,與有效監管所需要的及時動態監管相去甚遠。兩相比較,設定行政許可較之經常性的及時動態監管,對於監管者來説“成本最小,收益最高”,這也就是不少監管部門之所以熱衷自設許可的一個重要原因。

　　稍有法律常識的人都知道,自設許可是一種典型的“懶政式監管”,其在方便監管者的同時,實際上也盡可能地推卸了監管者應承擔的大部分監管之責。目前食品安全這種很不盡如人意的狀況,與監管部門沒有很好地及時履行自身的監管職責有很大關係。另外,行政機關自設許可,除了給監管部門推卸自身監管職責提供了藉口之外,也為權力尋租提供了廣闊的舞臺,行政許可法嚴格限定許可事項範圍的立法旨意正在於此。

　　從這個意義上講,有必要對甘肅省政府法制辦的“秉公執法”給予讚賞。但同時,這樣的過程也不是沒有任何問題。細心的人一定會注意到,甘肅省法制辦的備案審查意見在《辦法》實施一年多後才“姍姍來遲”,而這一年多來,甘肅省質量技術監督局已向近500家食品加工小作坊頒發了加工許可證,甘肅省各地都在按《辦法》執行。《辦法》雖然被叫停了,但糾錯付出的巨大人力、物力和財力成本,很可能就會由公共財政埋單。

　　這説明,對於可能自設許可進行“懶政式監管”的規範性文件,應當建立一種制度化的事前糾錯機制,讓那些違法的規範性文件根本就不可能“面世”,而不是造成巨大損失後再啟動糾錯機制。當然,這需要在國家層面建立一套完備的規範性文件備案審查制度,讓任何“懶政式監管”總能被扼殺在萌芽狀態。