志靈

　　近日,北京市十三屆人大常委會第32次會議審議的《北京市各級人民代表大會常務委員會規範性文件備案審查條例(草案)》規定,社會團體、企事業組織和公民認為規範性文件與法律、法規相抵觸的,可向接受該規範性文件備案的市或區縣人大常委會以書面形式提出審查建議,由備案審查工作機構接收、登記,並進行研究,必要時送有關專門委員會或常委會有關工作機構進行審查(3月30日《京華時報》)。

　　相信有過和一些在規定上有瑕疵的規範性文件“打過交道”的人,都會有這樣的感覺:要想糾正一個有問題的規範性文件,可謂難上加難。由於規範性文件屬於抽象行政行為,我國行政訴訟法規定,人民法院對此無權審查,即便有問題也只能靠行政機關內部進行自我糾錯。這就使得公眾有時候很無奈:明明看到規範性文件有問題,可就是由於缺乏救濟渠道對它無可奈何。

　　當然,在司法實踐中,我們也看到,有一些熟悉法律的公民,能夠將有問題的規範性文件轉化為自身權益受到侵害的具體行政行為,讓其進入訴訟程序,而且有些時候提起訴訟的公民,其訴訟請求也能夠得到法院的支持。但是,應該看到,由於司法不能審查抽象行政行為,個案的勝訴也不過是“一個人的經典”——只能讓自己因有問題的規範性文件受到侵害的具體權益得到維護,卻無從撼動規範性文件本身。

　　應該説,司法不能審查抽象行政行為,雖然飽受詬病,但也是邏輯的必然。審查抽象行政行為,表面上看是要糾正一些有問題的“紅頭文件”,但從深層次上講,它相當於把法律的解釋權賦予了司法機關。因為,審查抽象行政行為,依據的是“下位法不得違背上位法”的基本原則,而如何判斷下位法是否違背了上位法,就涉及到對上位法具體條款如何理解和解釋的問題。

　　這顯然與我國的法律規定是相悖的。在我國,包括憲法在內的所有法律的最終解釋權,屬於而且只能屬於全國人大或全國人大常委會,其他任何機構都無權染指。從這個意義上講,糾正有問題的規範性文件,必須由有立法權的同級人大來行使。應該説,我國立法法對此也有明確的規定,就是備案審查制度,即任何的規範性文件在理論上都要接受備案審查。

　　不過,現實中一些有問題的規範性文件之所以能夠大行其道,説明這種理論上的備案審查,並沒有得到很好的落實,甚至在有些地方形同虛設。這有兩方面的原因,其一,相比于大量需要備案審查的規範性文件,負責備案審查的人大機構無論在人員編制、精力投入等方面,都難以做到全部進行實質性備案審查,絕大多數都成為程序意義上的備案。其二,備案審查屬於內部監督,由於缺少公眾的參與,很容易流於形式。

　　所以説,北京市人大準備出臺的條例,賦予公眾提請人大對規範性文件進行審查的權利,無疑邁出了堅實的一步。但是,這僅僅是一個開始,如何讓公民提請審查的程序更便捷、回應更迅速、效果更明顯,還需要更為深入細緻的制度設計,特別是亟需做實人大備案審查機構,真正讓備案審查從形式審查轉變為實質性審查,才能盡可能從源頭上杜絕有問題的規範性文件“出爐”。