■遲福林

　　今年的《政府工作報告》提出，“改革開放是決定中國前途命運的正確抉擇。必須按照科學發展觀要求，尊重群眾首創精神，大膽探索，以更大決心和勇氣繼續全面推進經濟體制、政治體制等各項改革，破解發展難題”。並且，《政府工作報告》提出了下一步改革的總體思路，即“五個理順”以及2012年改革的六項重點任務。在這裡，結合今年政府工作報告，我就改革的問題談幾點看法。

　　一、對改革形勢的判斷

　　對改革形勢的判斷，涉及到改革的決心，是改革設計的前提和基礎。總的看法是，現在改革正處在一個比較困難的時期。

　　1.目前經濟社會發展的許多深層次的矛盾，大都與改革不到位或改革在實踐中的扭曲直接相聯絡，而且越來越突出。例如，這些年經濟發展方式轉變，社會生活、包括政治生活當中的一些問題，大都與改革的嚴重不到位或者説改革在實踐中的扭曲有內在聯絡。

　　2.改革不能停留在一般號召和口號上。應當説，這些年改革在某些方面有所進展，但總體上進展不大，尚未實現大的突破。改革很多是久拖不決、決而不做、做的事情缺少突破。改革逐漸成為一個口號，變成了形式，而且碎片化的改革大於總體改革。今年的《政府工作報告》再一次把改革提到一個比較突出的位置，不僅表明改革受到普遍關注，更表明我國又到了一個重要的關鍵的改革選擇點上。能否解決經濟社會生活中的這些突出矛盾和問題，決定性因素之一正是在於改革行動的選擇。

　　二、改革面臨的突出矛盾

　　目前，改革的突出矛盾何在？《政府工作報告》提出理順“五個”關係。從現實來看，改革的突出矛盾是利益關係的失衡，並且還有繼續加大的趨勢。《政府工作報告》中提出“收入分配等方面問題還很突出”。為什麼提出收入分配製度改革措施要儘快出臺卻遲遲出臺不了呢？為什麼壟斷性行業改革提了這麼多年，不但沒有打破，而且某些壟斷行業改革實際上停滯、甚至有某些倒退？我想，根本問題就是改革走到現在，利益關係失衡成為一個突出矛盾。在這種情況下，相當多的改革是出臺不了的，即使出臺了也會在某種程度上被扭曲。利益關係失衡的矛盾比較突出，並由此帶來以下三個問題：

　　1.國民收入分配格局失衡的狀態還沒有得到根本的轉變。去年我國的財政收入增長將近25%，兩倍半于GDP的增長，近三倍于城市居民的實際收入增長。在國民收入分配格局中，企業、政府收入的這塊“蛋糕”應當説在逐步加大，勞動報酬的“蛋糕”比重卻有所下降。

　　2.投資—消費失衡的矛盾很難得到根本性解決。一方面，受到增長方式中固有的一些傳統弊端的影響；另一方面，中低收入群體在收入水平偏低、物價水平又比較高的狀態下，消費能力受到制約。拉動消費受到這種利益分配格局失衡的嚴重影響。

　　3.利益關係失衡同時帶來了權利運行與權利約束的失衡。

　　當前，需要對由利益關係失衡引發的一些矛盾問題進行深入討論，並有清醒的判斷。這樣，才能看到20年前鄧小平同志講的市場化改革，今天它的深刻性、複雜性在哪？為什麼改革實際推進很難？為什麼改革缺少共識？為什麼有些改革會在實踐中走形變樣？

　　三、改革的關鍵何在

　　我贊成《政府工作報告》中提到的“理順政府與市場的關係，更好地發揮市場配置資源的基礎性作用”。去年，討論《政府工作報告》的時候，我對其中的一句話提出看法，建議對“市場作用多一些還是政府作用多一些，必須相機抉擇”的提法作出修改。最近幾年的實踐證明，政府和市場的關係面臨著新的挑戰。具體反映在行政干預在某些方面有進一步加大的趨勢。

　　1.從地方層面看，增長主義政府傾向形成並且具有一定的普遍性。在現行的財政稅收體制、幹部考核機制下，地方政府以做大GDP總量為主要目標、以擴大投資規模為重要任務、以土地批租和上重化工業項目為突出特點、以資源配置的行政控制和行政干預為主要手段。從許多地方的實踐看，這已經成為一種普遍行為。做大GDP總量很重要，問題是增長不能代替一切。增長主義政府很難解決現實利益關係失衡的矛盾和問題。在我看來，由於發展理念轉變的滯後，由於現行財政稅收體制、幹部考核機制的制約，增長主義政府傾向不僅已經形成，並且具有一定的普遍性。

　　2.部門利益、地方利益、行業利益等政府自身利益的形成具有普遍性。壟斷行業難改，就在於行業利益太突出了。比如鐵路行業的改革，改變鐵路行業政企不分的狀況如此困難，既有歷史原因，也有部門利益的因素在起作用。這次提出要鼓勵民間資本進入鐵路，即將出臺的實施細則裏將有所説明。本來，政府是全社會公共利益的代表者，不應當有自身利益，但現實情況是，政府自身利益傾向問題確實比較突出。

　　3.在經濟生活領域裏，應當堅持市場主導下充分有效地發揮政府作用，而不是政府主導下有限地發揮市場作用。這幾年，有人在總結“中國模式”時不恰當地誇大了經濟生活領域政府主導的特點。應當説，在改革之初，市場經濟尚未形成、企業尚未成為市場主體的背景下，政府主導有其歷史因素。問題在於，初步建立了市場經濟體制，企業已經成為市場經濟的主體，經濟生活領域繼續堅持政府主導、繼續以行政控制和行政干預為主要手段，要理順政府與市場的關係、更充分地發揮市場的作用就很困難。

　　可以説，改革的關鍵是政府改革問題。國家“十一五”規劃中有一句話，“行政管理體制改革是改革攻堅的關鍵和重點”。現在看來，“十一五”規劃的判斷是對的，行政管理體制改革對牽動改革全局的作用越來越重要。

　　四、改革的重點突破

　　某些重點改革不能再拖了，需要有所突破。有幾件事很重要：

　　1.收入分配改革不宜再拖。國家“十二五”規劃把收入分配改革明確提出來了，並提出了兩個重要指標——兩個“同步”。去年《政府工作報告》提出“儘快出臺收入分配改革總體方案”，今年的《政府工作報告》講“抓緊制定收入分配體制改革總體方案”。在利益關係失衡日益突出的背景下，收入分配改革的問題既關係到經濟轉型，又關係到社會的和諧穩定，這是一個牽動全局有決定性影響的問題。這件事情再拖下去，恐怕對發展方式轉變不利，對協調社會矛盾、社會利益關係也不利。同時，在貧富差距比較突出的特定背景下，社會各方面對收入分配改革寄予了很大的期望。無論從哪方面看，這項改革再拖下去都會産生很多不利影響。

　　2.壟斷行業改革不宜再拖。這件事情再拖下去，對民營經濟的發展會造成很多不利，也對一些重要領域的改革發展形成負面影響。

　　3.國有資本戰略性調整不宜再拖。《政府工作報告》提出“深入推進國有經濟戰略性調整”，這既要有行動計劃，又要有實質性突破。國有經濟從2005年開始，每年利潤以超過20%的速度增長，現在國有經濟的總量做大了。在公共産品短缺成為突出矛盾的特定階段，加快國有經濟戰略調整，就是使之在解決經濟社會的突出矛盾中扮演重要的角色。過去，國有經濟在解決做大總量上有歷史性貢獻。今天，應當在解決公共産品短缺上充分發揮作用，如保障性住房等。國有資本的一部分應當進入到公益性領域，也就是對國有資本實行公益性和經營性分類為重點的戰略性調整。這件事情，符合基本國情，符合社會公共需求，也符合國有經濟的特性。

　　今年的《政府工作報告》把改革提到一個重要位置，反映了經濟社會發展的客觀需求，反映了我國在歷史轉型過程中一個重大的現實問題，也反映了社會各個方面對改革的期望。有人説，現在改革的動力不足，改革的共識喪失。我的看法是，關鍵在於要改，只有在改革中才能形成改革的動力和共識。改革不能再光喊口號了，也不能再做碎片化的改革了。改革需要重點突破，改革需要務實行動，改革需要動真格。這樣，我國下一步的經濟發展方式轉變、社會和諧建設等才大有希望。

　　(作者係中國(海南)改革發展研究院院長)