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10.7萬億地方政府債務 是高是低
那些沒有被審計署認定為政府性債務的債務,債權人需要依據市場原則承擔風險
【財新網】 (記者 王長勇) 審計署審計長劉家義6月27日向全國人大常委會通報,截至2010年底,中國地方政府性債務餘額為10.7萬多億元。始於今年3月的全國地方政府性債務審計終有結果。
這是中國政府首次公佈省、市、縣三級地方政府的債務情況。10.7萬多億元的債務規模,低於此前市場的普遍估算。
“比預計的少很多。”這是多數研究中國地方政府債務人士的第一反應。此前,銀監會內部的統計顯示,僅地方政府融資平臺貸款就達到了9萬億元。
而本次審計,除了融資平臺債務,還包括地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務;地方政府糧食企業和供銷企業政策性挂賬,等等。
和銀監會的數據比較,審計署審計的地方政府性債務範圍更廣,包括了融資平臺債務,但債務餘額僅比銀監會的融資平臺貸款餘額多1萬多億元。
同樣是融資平臺,審計署公告顯示此次審計得出各地共有6576個融資平臺公司,而央行6月1日發佈的《2010年中國區域金融運行報告》顯示,截至2010年年末,全國共有地方政府融資平臺1萬餘家。審計署審計範圍包括的融資平臺,比央行統計數少了3000多家,這意味著直接縮小了債務審計的範圍。
顯然,審計署與銀監會、央行對債務範圍、債務口徑的界定完全不同。審計署的本次審計,主要是針對地方政府負有償還責任的債務,借鑒世界銀行的財政風險矩陣法,將地方政府性債務界定區分為三類,即負有償還責任的債務;負有擔保責任的債務;其他相關債務。
按照這樣的分類方式,審計結果顯示,截至2010年底,全國地方政府性債務餘額107174.91億元,其中:政府負有償還責任的債務67109.51億元,佔62.62%;政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元,佔21.80%;政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元,佔15.58%。
因此,審計結果公告顯示的地方政府性債務,表面看是地方政府性債務餘額,實質是中央政府依據其認定標準,承認的地方政府性債務規模。也就是説,中央政府認為,截至2010年底,有107174.91億元債務需要由地方各級政府買單。
從銀行等債權人的角度看,被審計署認定的這10.7萬多億元債務,不管其對應的項目收益如何,政府都承擔不可推卸的償債責任,若出現償債能力不足的問題,則涉及到政府間償債責任的轉移。
綜合評價中國首次全面審計地方政府性債務,審計結果顯示的債務規模偏低,但從政府承擔責任的角度看,中央政府認定10.7萬億債務屬於政府性債務,這一規模實屬不低。2004年,財政部認可的地方政府性債務僅為4000億元。
從審計署報告可以看出,地方政府性債務,主要是為應對1998年亞洲金融危機、2008年國際金融危機而産生,政府債務的最終買單者自然是納稅人。
而對於債權人,那些沒有被審計署認定為政府性債務的債務,債權人就需要依據市場原則承擔風險。
可以預期,“十二五”期間,中國將迎來一輪加稅週期。這也是為何個人所得稅法修正,政府不顧社會公眾的強烈呼籲,堅持原個稅免徵額提高方案,僅略微降低工薪稅負,逆勢提高中高等工薪收入稅率的根本原因。■