唐鈞：社會保障關鍵詞是“覆蓋城鄉居民”

　　“十一五”規劃期間,即從2006年到2010年,中國的社會保障制度在價值理念上實現了突破性的進展。2006年的中共十六屆六中全會作出了《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,第一次提出:“逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”2007年黨的十七大報告中,更進一步明確了“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充,加快完善社會保障體系。”

　　從上述兩個重要文獻中,我們可以看到,關於社會保障最重要的關鍵詞是“覆蓋城鄉居民”。而在十一五之前,即使是在2005年關於十一五規劃的建議中,對社會保障的提法都不是這樣的。當時的提法是“建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系,合理確定保障標準和方式。”從上個世紀90年代開始,一直到十五期間,中國的社會保障制度改革的目標一直是“與經濟體制改革相配套”和“社會穩定器”。説句大白話,社會保障制度的重點是城鎮職工,尤其是國有企業的職工(包括下崗、失業的國企職工)。當然,有些改革在“十五”期間已經開始試點,譬如“新農合”。到了十一五,有了“構建和諧社會”和“科學發展觀”作為國家治理的基本理念,才明確提出“覆蓋城鄉居民”的目標。

　　“覆蓋城鄉居民”的目標一經提出,得到了從上到下的一致擁護。從十七大提出的重點,即“基本養老、基本醫療、最低生活保障制度”來看,十一五期間,“全覆蓋”的制度建設大大地加快了步伐:

　　首先是城鄉低保制度完成了“全覆蓋”。2007年的兩會上,溫總理在《政府工作報告》中提出:“今年要在全國範圍建立農村最低生活保障制度。到8月間,民政部副部長李立國通過新聞媒體宣告:“到今年6月底,全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度,覆蓋了2068萬人”。城鄉低保的“全覆蓋”是公民基本的生存權利和生活權利的全覆蓋。就制度安排而言,每一個公民在因為收入的中斷或斷絕而造成生活困難時,都有權利可以向政府申請社會救助。到2009年年底,城市低保已經保障了2348萬城鎮貧困人口,農村低保保障了4759萬農村貧困人口。

　　其次是“基本醫療”,進展也極其迅速。自從2002年提出,2003年正式開始試點以來,新型農村合作醫療制度發展很快,並帶動了城市居民基本醫療保險制度的發展。在2010年的兩會上,溫家寶總理在《政府工作報告》中説到:到2009年年底,“城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險參保4.01億人,新型農村合作醫療制度覆蓋8.3億人。”把這些數字加總起來,醫療保障覆蓋的人群已經達到12.31億人,佔2009年人口總數13.35億人的92%。

　　最後是“基本養老”,2009年9月,國務院辦公廳發佈《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,提出從2009年起開展新農保試點,當年的覆蓋面要達到10%的縣,在2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。在2010年的兩會上,溫總理在《政府工作報告》中説到:實際上2009年已經“在320個縣開展新型農村社會養老保險試點”,這個數字超過了10%。從有關方面獲悉,2010年得到批准進行試點的範圍可達到23%的縣。要是算上地方自行試點的縣,覆蓋面能夠達到30%左右。從2009年人保部的統計公報中可以看到:“年末全國參加城鎮基本養老保險人數為23550萬人,其中,參保職工17743萬人,參保離退休人員5807萬人。其中還包括農民工2647萬人。”另外,“參加農村養老保險人數為8691萬人”,加總起來,為3.22億人;佔2009年15周歲及以上人口10.88億的30%。

　　在最近發佈的《中共中央關於制定十二五規劃建議》中提出:“健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針,加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設。實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋,完善實施城鎮職工和居民養老保險制度”,“實現城鄉社會救助全覆蓋”,“健全覆蓋城鄉居民的基本醫療保障體系,逐步提高保障標準”。在十一五社會保障制度建設取得的成就基礎上,在十二五期間,仍然強調“覆蓋城鄉居民”乃至“全覆蓋”。具體而言,對基本養老提的是“實現”和“完善”,對基本醫療提的是“健全”和“提高”,對城鄉低保提的是“實現”。上述提法是耐人尋味的,希望這些與公民權利密切相關的國家承諾能夠如期實現。

　　(作者係著名社會學家,中國社會科學院社會政策研究中心秘書長)