懲防體系的軟肋：國企腐敗的制度依賴性透視

    摘 要：國企腐敗是中國最大的腐敗。政治與經濟雙重體制的逆向擠壓是國企腐敗高發的動因。一方面，國家對國有企業的監管依舊是以行政化手段為主，自上而下的公權力對國有企業起到決定性作用，而國企正是依賴這種公權力，獲得民營企業無法企及的超額壟斷利益。另一方面，國有企業具有市場經濟主體的屬性，在國家監管、社會責任與公益目的極度弱化的情況下，多元化的經濟行為和經營方式又成為其謀取私利的重要途徑。瓦解國企強勢既得利益集團謀利行為在於分類監管。公益性類企業的監管模式應當摒棄市場化監管手段，實行以政府監管為主、社會民主監督為輔助的監督模式；對競爭性國企應確立“非禁即準入”原則，建立國有資産退出機制。從根本上説，國企腐敗治理關鍵在於瓦解國企腐敗所依賴的制度環境，以全面改革代替局部改革，以制度創新代替制度修補。

    關鍵詞：懲防體系；國企腐敗；分類監管 　　

    反腐倡廉制度建設的核心是構建懲治與預防腐敗體系。從理論上説，懲防體系的戰略目標是實現對兩大領域腐敗行為的遏制：一是國家機關及其公職人員履行公共管理職能為核心的公權力領域；二是國有企業及其負責人為履行增加全民財富的社會使命，以國有資産的保值和滾動發展為核心的經濟領域。由於公權力領域的制度環境相對單一，尤其是政治體制改革的漸進式推進，在黨政機關中，反腐倡廉建設逐步取得成效。而國有企業的根本屬性決定了其依賴於兩種制度環境：一方面，從所有權角度，國家對國有企業的監管依舊是以行政化手段為主，自上而下的公權力對國有企業起到決定性作用，而國企也正因為依賴於這種公權力，獲得民營企業無法企及的超額壟斷利益。另一方面，國有企業又具有市場經濟主體的屬性，當國家監管、社會責任與公益目的極度弱化的情況下，多元化的經濟行為和經營方式又成為其謀取私利的重要途徑。可以説，國企腐敗源自這兩種制度的改革不到位引發的制度負作用，以及國企在這雙重制度環境下的定位缺失引發的內在負動力。可見，這兩種制度體系的逆向運行的必然産物就是國企腐敗。

    實事求是地説，反腐倡廉建設成就是有目共睹的，從不斷披露的懲腐案例和高頻率出臺廉政法規，即可窺見一斑。但與此同時，國企腐敗行為並未有所收斂，腐敗案件的高發態勢依舊，國企腐敗總體趨於高位頻發緩慢增長的趨勢。這一高位頻發的腐敗案件呈現以下特點：第一，國企腐敗已從財物積累轉向資本積累，腐敗行為的目的也從非法佔有消費轉向非法運營資本，通過資本運營來實現非法“利潤”最大化。如健力寶集團李經緯案和伊利集團鄭俊懷的國有資産流失案；第二，國企腐敗已從個體腐敗發展到集團化組織化腐敗，其破壞力成幾何級數增長。在動搖公眾對公有制經濟信心的同時，以國企腐敗為軸心，形成多元強勢利益集團，引發多元主體的腐敗。如雲南銅業（集團）有限公司原董事長鄒韶祿等70余人窩案，涉案金額達20億元。安徽古井集團王效金腐敗窩案等；第三，國企腐敗行為呈“齊頭並進”的態勢，從單一的貪污受賄發展到多樣化犯罪。通過企業改制重組、産權交易、資本運作和經營管理等隱匿、轉移、私分、侵佔國有資産的腐敗趨勢增多，不表明相對屬於傳統的其他腐敗形式的減少，即並不表現為“彼消此長”的形態，且犯罪金額特別巨大。如中國石油化工股份有限公司原董事長陳同海1.9573億余元腐敗案；首都機場集團公司原董事長李培英腐敗案；浙江省石化建材集團原董事長王先龍腐敗案，王先龍夥同他人貪污公款6311萬餘元，濫用職權造成國家財産損失1.4億余元。

    可見，國企腐敗案件其案發之頻、案值之巨、危害之深、影響之廣，令人震驚。國企腐敗案已經成為新的“腐敗百慕大”，國企腐敗者在掠奪人民財富的行為，已經引發社會公眾對國企體制合法性的質疑。我們不僅要問，國企腐敗案件的肆意蔓延，原因何在？是我們加強了反腐敗力度的必然結果？還是國企改革的路徑變異和國企監管失靈所導致？案件發生的態勢僅僅是開始，還是已接近尾聲？發生大面積國企腐敗案件的條件是否存在？國企監管失靈是否會影響到執政黨的執政地位？我們嘗試從一定的視角審視其內在的原因，揭示國企腐敗案件形成的基本脈絡與規律。 　

    一、國企腐敗是中國最大的腐敗 　　

    國企腐敗是中國最大的腐敗這一結論，是立足於三個方面視角得出的一孔之見。第一，從國企腐敗危害性的視角，國企腐敗正在動搖執政黨的經濟基礎和經濟體制改革的深化，阻礙政治體制改革的深化。毋庸置疑，用經濟發展所取得的成就來證明執政黨的合法性，進而判斷是否應當推進民主政治，成為改革優先權選擇的首要標準。國有企業是中國市場化改革的最大障礙的言説不是沒有道理的，正因為國企，尤其國有壟斷企業改革不到位，致使全面的政治體制改革成為遙遙無期的未來之願。而政治體制改革不到位，反腐倡廉建設的長期性、複雜性和艱巨性又成為必然。第二，從國企功能發揮的視角，國企腐敗引發的國企利益受益人錯位，導致國企失信於民，進而引發國企無法彌補的倫理危機。國有企業是國有資産的一種存在形式，它的本質是為國民提供民營企業無法提供，不願提供的公共物品，為全體國民服務。當中央企業惡炒地皮、爭搶“地王”，不斷仗其壟斷地位與民爭利，攫取超額利潤的同時，導致國民從經濟增長中受益的社會福利嚴重不足，增大了貧富差距，進而引發民怨升級，一定程度上在公眾的心中埋下了憎恨的種子，而這種憎恨有可能轉移到國有企業的“婆婆”政府身上，引發對政府的不信任，一旦政府公信力降低，公共政策的有效性也就大打折扣。第三，從國企腐敗治理有效性視角，政治與經濟雙重體制的逆向擠壓是國企腐敗高發的內在動因。可以肯定地説，在現行制度體系下，任何監管機制不僅無法從根本上解決國企腐敗問題，做得不好，適得其反，反而推動國企腐敗的擴大化。