深化國企改革的幾點主張

    中國政法大學副教授長策智庫高級研究員

    我國國企不僅承擔著普通企業實現出資人價值最大化的職能，更重要的是肩負著維護社會主義性質、提升整個國民經濟國際競爭力和技術創新水平等職能。這些政策性職能、戰略性職能因國企所處行業和領域以及我國實際所面臨的國際、國內政治、經濟環境而不同，不區分各國有企業承擔的主要職能和主要任務，而一刀切地採取單一的改革模式，就必然導致其管理體制、治理結構安排與其目標和職能定位不相適應。

    正確的作法應該是根據不同國企在國民經濟中的地位與職能，對國企進行分類改革、分類治理。也就是説，對不同類別的企業，政府對資本與人事的控制、國有資本運營、資産管理與監督、國有資本經營管理、監督機制、公司治理結構安排以及適用的治理準則上都要與該類企業承擔的職能相適應，有所區別。

    為此，筆者提出如下幾個建議：第一，成立了由國務院統籌安排的專家小組，對存量國企在整個國民經濟中的地位與履行職能進行甄別分類，並結合我國國際、國內政治經濟環境，明確各行業和領域國企的職能定位，並據此對國企進行分類，確定各類國有經濟在國民經濟中的佈局及未來改革的方向。筆者認為，根據國企的職能定位，國企可分為三類。第一類為承擔政策性職能的公用事業和自然壟斷行業的國企，這些國企應以社會公共利益最大化(保障國計民生)為其首要目標(國有資産保值與增值是第二位的)；第二類為主要承擔戰略性職能 (國家安全、國際競爭與宏觀調控)，尤其是在重大和基礎技術研發、科技成果轉化、科技人才培養方面發揮其帶動和引導職能的國企，此類企業以保障國家安全，提升國家整個經濟國際競爭力、引領技術創新等戰略目標為主。這一類國企適合於資本密集型和技術密集型産業，即民營資本不願進入或沒有能力進入，但基於國際國內政治經濟環境以及國家戰略和宏觀調控的需要而必須由國家進行投資的産業，一旦有效競爭格局形成，國有經濟則適時退出；第三類為完全競爭性行業中以盈利最大化為目標的國企。此類企業應以出資人(股東)價值最大化為首要目標，其公司治理結構安排完全是市場化的。

    第二，加快壟斷行業改革。為防止壟斷行業的國企濫用壟斷權力、集團內部壟斷行業與競爭性行業交叉補貼，有必要對壟斷行業中國有大集團所屬的關聯企業按照其承擔的職能進行甄別拆分，把同一集團中的自然壟斷性國企與競爭性國企進行拆分。

    第三，對於第一類國企，應以行業為基礎制定專門法，將其改制為非營利的公法人，按照公法人建立健全其法人治理結構，嚴格限制其經營範圍和資本預算約束，以防止國有資産流失，通過加強成本與定價監管，以社會效益最大化為其治理目標。事實上，由於不存在充分有效的外部競爭，治理以完善內部治理機制和加強行業監管為主，這就要求政府更多的直接干預和監督。因此，政企分開、政資分離的難度大，不宜一味提倡。外部約束則主要是消費者的監督，因此，提高其運營透明度，可以有效彌補外部治理機制缺失的缺陷。其內部治理結構也可以採取類似公司法人的治理結構。但董事會的職責與構成與公司法人有本質區別，董事會成員可以視情況由政府任命的和公眾推舉的消費者代表組成。這類企業績效考核以社會效益指標為主，兼顧經濟效益目標，政府任命的董事和管理人員納入公務員體系管理，其薪酬激勵機制安排與公務員基本相同，主要以政治獎勵為主，經濟激勵為輔。

    第四，第二類國企治理結構安排有兩種選擇，即特殊目的的公法人或公司法上特殊目的項目公司，視具體情況和需要而定。在法律規範上，則採取新企業新辦法，老企業老辦法。新設立的第二類企業，先立法後設立企業，通過專門立法明確其職能定位、使命和經營範圍，規範此類企業資産管理體制、預算收支管理體制，明確其法人治理結構安排、治理準則和行為規範。對於已經在位的企業，對其職能、國有資産管理體制、資本預算管理體制、日常經營管理與公司法規定治理結構安排不匹配、不協調的，通過專門立法對其進行改制，採取公法人治理結構，按照公法人治理結構要求構建國有資産管理體制和國有資本預算管理體制。

    第五，對於第三類國企則按照目前股份制改革思路，將其改制為混合所有制的經濟實體，按照公司法和證券法等要求規範其公司治理結構，國有出資人按照公司法履行其出資人職責，行使出資人權利，基於出資人價值最大化目標決定國有資本的進退。

    綜上所述，筆者認為，深化國企改革當前首要解決的問題，就是完善社會主義市場經濟體制，最大限度減少和消除國企行政性壟斷。去行政性壟斷的最大障礙是國企承擔政策性職能和戰略性職能，逐步剝離和調整國企目前的這些職能，才能從根本上減少其行政性壟斷。從理論上講，國有經濟承擔的許多保障國計民生、國家安全等政策性和戰略性職能本可以通過政府宏觀調控、改善公共治理來落實，而且非公有制經濟一樣可以承擔這些職能，國企並非是最佳和唯一選擇。

    因此，在國企去壟斷的改革中，一些配套改革也必須加強：首先是要提高國企透明度，充分發揮消費者和社會公眾監督，以彌補壟斷國企出資人不到位、外部市場約束軟化的不足。而當前國有資産管理和資本經營預算監督最薄弱的環節就是公眾知情權得不到有效保障，公眾監督權無法落實和保障；其次要嚴格區分國有資本經營預算與公共預算，硬化國有資本經營預算對國有出資企業的約束，杜絕一切對預算外國有出資企業的政府補貼和變相補貼，包括對國有企業注資、其他優惠扶持等都盡可能納入國有資本預算管理體系，進行資本化管理。第三，國有資本經營預算應把促進多種所有制經濟共同發展、公平競爭和相互促進作為其目標，為國企改革創造良好的外部治理環境。最後，加快政府職能轉變，提高政府宏觀調控和公共治理能力，完善社會主義市場經濟體制，優化國有經濟佈局和結構，讓更多行業和領域的公有制經濟與非公有制經濟能夠平等競爭，更有效地發揮市場機制優勝劣汰的作用。