國資委控制七大行業有失公平 國企定位不明確

    中國國有企業究竟應定位在哪些行業？

    不論是國有資本要保持“絕對控制力”的軍工等七大行業，還是國有資本要保持“較強控制力”的裝備製造等九大行業，大都是第二産業中的主要行業，遍佈非競爭性領域和競爭性領域，並不都是只有國有企業才能有資格從事的行業。以“維護國家經濟安全”、“掌握命脈行業”的理由，依託行政力量劃定勢力疆界，在這些行業為國有企業築起壟斷門檻，筆者認為，這是一種借助於政府力量的壟斷行為，有違市場公平競爭的原則。

    國有企業一直是中國最主要的企業組織形式，中國政府始終強調“國有經濟控制國民經濟命脈”。但是對於“國民經濟命脈”究竟涵蓋哪些行業，過去並沒有明確描述。２００６年１２月１８日，國務院辦公廳正式轉發了國資委《關於推進國有資本調整和國有企業重組指導意見》。在這份文件的基礎上，國資委主任李榮融代表國資委提出對國有經濟結構調整的最新部署：國有經濟要對“關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”保持絕對控制力，即在軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業裏，國有資本要保持“絕對控制力”；而在裝備製造、汽車、電子信息、建築、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等九行業，國有資本要保持“較強控制力”。國有經濟進退邊界首度厘清。相比于過去國有企業對國民經濟縱橫交錯、無所不包的覆蓋，這應該是一個明顯的進步。

    但是，仔細觀察這份列入“關係國家安全和國民經濟命脈”的行業目錄，不禁使人疑竇叢生：因為不論是國有資本要保持“絕對控制力”的軍工等七大行業，還是國有資本要保持“較強控制力”的裝備製造等九大行業，大都是第二産業中的主要行業，遍佈非競爭性領域和競爭性領域，並不都是只有國有企業才能有資格從事的行業。以“維護國家經濟安全”、“掌握命脈行業”的理由，依託行政力量劃定勢力疆界，在這些行業為國有企業築起壟斷門檻，筆者認為，這是一種借助於政府力量的壟斷行為，有違市場公平競爭的原則。

    國有資本對七大命脈行業

    保持絕對控制力的理由不充分

    國有資本必須對這七大行業保持絕對控制力的直接理由是，這七大行業是“關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”。筆者認為，這一理由並不充分。

    國家經濟安全，是指國家的根本經濟利益不會遭受突發性重大傷害。筆者不是認為國家經濟安全不重要，國家經濟安全對任何國家都是至關重要的。但從國際上看，大多數國家並沒有出於對國家經濟安全的考慮而像中國這樣將這麼多的行業劃歸國有企業控制。筆者並不是説中國國有企業不應該控制命脈行業，而是首先應該對命脈行業進行界定，不可以大而化之。什麼是“命脈行業”？根據《現代漢語詞典》的定義，命脈指生命和血脈，比喻關係重大的事物。命脈決定一個生命體的生死存亡。“命脈行業”自然就是關係一國生死存亡的行業。以此定義來看，對於一國經濟來説，許多行業都可稱為命脈行業。比如農業，“民以食為天”，作為生産糧食的産業，事關一國人民的生命安全和國民經濟的穩定，毫無疑問應該屬於命脈行業；與此類似的還有水利行業，一旦大江大河決堤，後果不堪設想。等等。並不僅僅只有國資委定義的這七大行業。如果以對國民經濟的重要性來確定命脈行業，再根據命脈行業應該由國有經濟控制的邏輯，那麼是否農業也應該屬於國有資本控制的領域？可見，定義七大行業為命脈行業，必須由國有資本保持絕對控制力，理由並不是很充分。

    退一步説，就算這七大行業確實是命脈行業，那是不是就一定要由國有經濟來控制，別人不得染指？這就需要對命脈行業進行結構分析。命脈行業既有屬於自然壟斷的行業和承擔政策性任務的特殊行業，這些行業在非競爭性領域裏活動；也有屬於生産私人物品的行業，這些行業在競爭性領域裏活動。如果屬於自然壟斷的行業和承擔政策性任務的特殊行業，由國有資本來控制還比較名正言順，而如果屬於競爭性行業，完全由國有資本來控制就缺乏合理性了。下面我們對照國資委劃定的軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業來具體分析。

    １．軍工行業屬於承擔政策性任務的特殊行業，該行業是既有關國防安全、也有關國內社會秩序安全的行業。石油行業屬於不可再生的資源性行業，具有規模生産效應和一定的自然壟斷屬性，在國內外市場分割的背景下也具有一定政策屬性。這些行業確實應該由國有資本控制。

    ２．電網（不包括電力）、電信（主要指電信網絡建設部分）、民航（主要指民航基礎設施）屬於自然壟斷行業。自然壟斷是指由於自然條件的作用而形成的壟斷。自然壟斷一般出現在電力輸送、管道運輸、電信、民航、供水、供電、供暖等公用事業領域和郵政通訊、鐵路、航運等具有網絡特徵的非競爭性部門。

    自然壟斷行業的第一個特點是存在網絡供應系統的規模經濟效益。需求量越大，網絡供應系統龐大的固定成本就越能分散到每一單位需求上而收到規模經濟效益。所以由自然壟斷行業的特點決定，單個企業生産給定數量的多種産品的總成本總是小于多個企業生産該産品組合時的總成本。這些産品的平均成本和邊際成本總是隨企業産量的增加而降低。規模越大，成本越低。因此適宜獨家壟斷。

    自然壟斷行業的第二個特點是資本剛性沉澱。該行業中的企業需要投入大量的資本才能開業，並且一旦資本投入，就“沉澱”在這個行業裏很難再抽回，也難以改作其他用途。當多家規模相近的企業在一個自然壟斷的行業內相互自由競爭時，幾敗俱傷是最可能的結局。因此，這類行業的産品可以由國有企業獨家壟斷供給，政府給予必要的進入管制和價格監控。

    自然壟斷行業的第三個特點是這些行業中的多數企業提供的是公眾所需要的基本服務。公眾要求它們提供的服務要具有穩定性和質量的可靠性。並且不能完全按照市場均衡價格定價——因為這可能會導致低收入階層消費不起。例如水、天然氣、暖氣、公共衛生資源等。因此這類行業具有一定的政策性。

    應該説，七大行業中的電網、電信（網絡設施部分）、民航（航空基礎設施）符合這一定義，應該由國有資本絕對控制。並且由國有資本在自然壟斷行業實行壟斷，也是各國常見的現象。

    ３．電力、石化、煤炭、民航（非基礎設施部分）、航運，這些應該屬於競爭性行業，具有充分的競爭性和排他性，生産的是完全可以通過市場銷售的私人物品。雖然這些行業對國民經濟確實非常重要，但並不具備一定要由國有資本絕對控制的理由。如果向其他非國有經濟開放，會因為引入了競爭而帶來效率的提高和價格的下降。可以增加這些行業的競爭力，並提高國民的經濟福利。

    綜合起來看，國資委的這一部署有合理的成分，七大行業中的軍工、電網、石油、電信、民航，應該説在一定程度上還符合國際上通行的國有資産分佈領域，而國有資本應該憑競爭實力決定去留的競爭性行業如電力、石化、煤炭、民航（非基礎設施部分）、航運等卻赫然在國有資本要保持“絕對控制力”的名單內，這就不能説是合理的了。