樓市迷局中的房地産稅

　　房地産稅不可能根本上抑制房價，但是，政治家應充分利用當前有利的輿情和民意，果斷推行房地産稅，為長久解決地方政府的財政危機和住房保障的資金困境奠定制度基礎

　　王涌

　　房地産稅，是財産稅的一種。財産稅是最古老的稅種。在幼發拉底河域Lagash城出土的一塊公元6000年前的陶盤是迄今發現的最早的財産稅記錄。那時，被徵稅的財産主要是食物，此後是土地。

　　1620年，歐洲第一批移民到達美洲，一束蛇皮箭使他們意識到印第安人的威脅，102位移民開始修築工事，並簽訂協議，約定等額擁有土地，並按土地的肥瘠程度納稅。這是美國歷史上最早的稅——財産稅。

　　目前，全世界多數國家徵收財産稅，特別是房地産稅，它成為政府的重要財政來源。中國也有財産稅，國務院于1986年9月15日頒布了《房産稅暫行條例》，但徵收主要針對營利性機構，個人所有非營業用的房産不在此列，並且不包括土地，適用範圍狹小，與其他國家普遍徵收的房地産稅有明顯差異。

　　在房價飆升、民怨沸騰的背景下，政府的壓力日益加大，房地産稅作為政府調控房市的另一個手段呼之欲出。但是，房地産稅是什麼？它與土地出讓金是什麼關係？在中國的房地産迷局中，如何理解房地産稅？

　　房地産稅與土地出讓金

　　在法律形式上，房地産稅與土地出讓金是兩種截然不同的制度，但在具體內容與實際功能層面上，現行的土地出讓金已經包含著一定程度的房地産稅的性質。

　　首先，從收取主體看，在中國，土地出讓金是地方政府收取的，在其他國家，房地産稅也是地方政府收取的。中國的地方政府在收取土地出讓金的過程中，身份可以是雙重的，一方面是地主，收取地租；另一方面是政府，徵收稅金。租、稅合於土地出讓金之中。

　　其次，從土地出讓金的用途看，土地出讓金用於政府的公共服務，與其他國家房地産稅的用途一致。特別是在城市改造中，中國的地方政府主要依賴土地出讓金，而在其他國家，如美國，各州則主要依賴財産稅，特別是房地産稅。在美國流行的財産稅增值融資計劃，就是利用房地産稅支持城市改造的典型模式。該模式于1952年由加利福尼亞州發明，具體操作如下：政府發行免稅債券，募集資金，用於城市改造。城市改造帶來不動産增值，房地産稅隨之增加，納稅人以此衝抵免稅債券的本金與利息。

　　如果將中國地方政府收取的土地出讓金，一部分視為地租，另一部分視為提前預交的房地産稅，那麼，中國地方政府基於土地出讓金的城市改造的融資流程與美國的財産稅增值融資計劃就十分相似。

　　中國土地出讓金不斷上漲，2009年全國土地出讓總額高達1.59萬億元。如僅以地租的性質來解釋它，顯然勉強。其溢價部分應當解釋為隱形的房地産稅。如果上述分析成立，那麼，再討論：中國政府是否應當開徵房地産稅？問題的實質上就轉化為：房地産稅是否應當從土地出讓金分離出來，分年收取？房地産稅是否應視納稅人的貧富，區別徵收？房地産稅是否應增加徵收金額？

　　人們所期待的房地産稅顯然是：分離獨立，分年收取，區別徵收，加重稅額。總體上，這樣的房地産稅是理性的，因為：現行土地出讓金制度一次性預收未來若干年限的土地收益總和，必然鼓勵地方政府濫用土地出讓金等短期行為，扭曲代際公平；土地出讓金制度不區分貧富，無法發揮調節貧富差距的功能；土地出讓金制度掩蓋房地産稅，土地增值部分不在其中，無法清晰計算未來若干年的房地産稅的實際數額，必然存在巨大損失。

　　正如世界銀行的一份研究報告表明：“在長期租賃體系框架下，未徵收財産稅，中國政府也沒有能獲得價值增值。因此，潛在的收入損失是巨大的。”所以，從純粹的稅費制度理性化的角度看，開徵房地産稅也是重要的方向。

　　房地産稅宜用於住房保障

　　結合當前國情，我們需要房地産稅解決什麼現實問題？答案無非有三個選項：一是抑制房價，房地産稅可以增加投機人持房的成本，促其拋房，增加市場的房屋的供應量；二是為地方政府確立一個細水長流的財政源泉；三是房地産稅加重對富人的徵稅，可以調節貧富差距。其中，抑制房價是目前呼喚房地産稅出臺的主要意圖。

　　但是，我們應當認識到：在當前中國，抑制房價是可能的，但是，通過抑制房價，根本解決百姓居住的民生問題，卻是不可能的。因為中國的貧富群體格局已經形成，房價在2009年第二次飆升時，中低收入群體已基本從商品房市場上出局。目前，商品房市場的遊戲者主要是高收入群體，中高收入群體勉強能在其中一搏。除非房價大幅度下跌，否則，有限的下跌不可能改變這一格局。

　　房地産稅只能在一定限度內抑制房價，不可能根本上抑制房價。中國的高房價是因為土地供應的壟斷、流動性氾濫、城市人口激增的剛性需求等結構性因素所致，非房地産稅這樣的外用藥所能解決。況且，房地産稅的稅額不可能很大。在歷史上，低估是財産稅徵收的慣例，例如殖民時期的波士頓，財産的實際價值是評估價的五倍。參照美國、加拿大等國現行的徵收稅基和稅率，平均水平是：在房屋市場價值20%-40%折扣基礎上，徵收1%-3%，一棟市場價值200萬元的房屋，每年的房地産稅不到一萬元。

　　這樣有限的稅額，如何抑制投機者的投機野心？如果加大房地産稅的稅基和稅率，使其“猛于虎”，在正當性和可行性上，又存在問題，也不現實。歷史上，房地産稅從來沒有有效地抑制過房地産泡沫，在日本上世紀90年代和美國本世紀初的房地産泡沫中，房地産稅的作用猶如螳臂當車。 筆者曾就此請教日本原大藏省次長神原英資，他説，在日本，房地産稅從來沒有起到抑制房價的作用。

　　房價調控已與民生無關，政府任何關於房價的調控只是回應民怨，但於事無補。所以，政府應當果斷拋棄通過房地産稅抑制房價的思路，而應當轉向住房保障，大規模地建設或購買廉租房和公共租賃住房，這才是根本之策。在這一現實背景下，徵收房地産稅的真正意義已不在於第一項抑制房價，而在於後兩項：解決地方財政危機和調節貧富差距，支持住房保障建設。

　　雖然，在“二戰”之後，在許多國家，財産稅在政府財政收入中的比例在下降，為交易稅和所得稅取代，但在地方財政中，財産稅仍然是大頭。1927年財産稅在美國地方財政收入中佔97.3%，現在所佔比例也仍然接近75%。目前，中國地方政府的缺乏穩定的收入來源。自1993年分稅制改革後，中央政府取得稅收的大頭，地方財政陷入危機。而隨著上世紀90年代中期房地産市場的興起，鉅額的土地出讓金拯救了地方政府。但是，好景不長，土地出讓金時代也將臨近尾聲。

　　當前，中國地方財政狀況是十分困難的，在建設廉租房和公共租賃住房上，資金缺口巨大。根據住房與城鄉建設部的統計，現在全國城市人均住房面積在10平方米以下的低收入家庭約1000萬戶，如果按照最低標準——每戶40平方米的標準要求，需4億平方米的住房。如果再以每平方米1800元的建築成本計算，廉租房建設最低的所需資金為7200億元。此外，每年新增城鎮就業人口1000萬，每年大學畢業生超600萬，即所謂的“夾心層”，需要大量的公共租賃住房，資金的缺口比廉租房更大。

　　目前，地方政府沒有穩定的資金來源建設廉租房和公共租賃住房。在過去幾年中，地方政府所動用的資金竟然是屬於私人財産性質的住房公積金的增值與沉澱部分，在正當性上飽受非議。建設廉租房和公共租賃住房作為一項長久的制度建設，需要長久的穩定的資金來源，而這必須通過稅制改革予以強制與穩固。

　　房地産稅技術難題

　　在西方國家，早已形成了深厚的財産稅文化，但仍存在諸多嚴重問題，中國才剛剛起步，問題將更棘手。在技術上，房地産稅的評估、徵收、爭議等各個環節，都存在種種陷阱，需要浩繁的制度建設。

　　首先，房地産稅的評估：房地産稅與所得稅不同。所得稅是確定的、可控制的、客觀的，但是，財産稅卻是專斷的、主觀的，也是納稅人不可控制的。正如一位紐約律師所言：繳納多少財産稅取決於你的地段與環境，感覺就如同繳納多少所得稅取決於你鄰居的收入一樣，很不自在。所以，財産稅的徵收極易引發糾紛，特別是大額的財産稅的徵收在美國通常會訴諸法院，這是一種很高的社會成本。為減少評估成本和矛盾，美國蒙塔那州甚至每六年才評估一次稅基。日本則是三年評估一次，每年收取。

　　在美國歷史上，財産稅的徵收曾多次引發暴動，粗糙的評估方式是原因之一。例如1797年，為支持針對法國的戰爭，美國總統約翰亞當斯開始徵收全國性的財産稅——窗戶稅(window tax)，因為稅務官僅依據房産的窗戶的數量和大小評估財産價值與納稅金額，因而得名。窗戶稅引發了賓夕法尼亞州德國移民的暴力反抗。

　　在西方國家，財産稅評估師地位非常重要，評估師決定財産價值和財産稅額，評估師的選舉甚至是在神聖的儀式中進行。在古希臘的雅典衛城附近有一尊紀念碑，紀念阿裏斯提得斯(Aristides the Just)─一位稅務官和財産評估師。在中國的歷史和文化中，卻很少有這樣的英雄。中國需要培育自己的財産稅制度與文化，但任重而道遠。中國實行房地産稅後，房地産稅的評估糾紛可能潮水般地出現，我們需要做好準備。

　　其次，房地産稅的徵收：在徵收環節上，財産稅也不同於所得稅，所得稅通常是在納稅人取得收入前，就被自動扣除相應的稅款，悄無痕跡。但是，財産稅的徵收缺乏這樣的杠桿，只能“裸收”和“強收”。依賴強制措施，這將又是一筆巨大的成本。

　　美國徵收財産稅，是基於其完善的法治和民眾良好的納稅意識，徵收成本相對較小，即使如此，依然矛盾重重。而在中國，法律制度和納稅意識均不健全，目前物業費收繳尚且困難，如果在徵收技術上缺乏精巧的設計，房地産稅徵管可能面臨大面積僵持乃至癱瘓態勢。

　　其實，採取土地出讓金的形式一次性收取隱形的房地産稅，是一種節省徵收成本的很好的方式，但是，其弊端在於可徵收金額有限，並且容易使一屆政府寅吃卯糧，提前預支後代的稅金，弊大於利。

　　第三，房地産稅徵收對象：房地産稅目的在於調節貧富差距，卻可能傷害弱勢群體。

　　在美國，受財産稅傷害的不是富人，反而是老人和低收入群體，因為財産稅與納稅人的支付能力沒有直接關聯。在美國，63.8%的低於聯邦政府貧困線的老人是有房戶，財産稅無情地奪走了他們的收入。在過去的二十年中，美國的政府關係諮詢委員會所做的八次調查表明：老年人認為財産稅是最不公平的稅種。這是否可能會在中國重演？

　　從目前中國各地幾個房地産稅方案看，徵收起點是人均70平方米或30平方米以上的不動産，這是否能避免誤傷老年人和低收入群體呢？應該説，這種可能性依然存在，所以，房地産稅立法需要在財産稅豁免的範圍與對象上精心設計。

　　總之，房地産稅不可能根本上抑制房價，但是，對政治家而言，應充分利用當前有利的輿情和民意，果斷推行房地産稅，為長久解決地方政府的財政危機和住房保障的資金困境奠定制度基礎。當然，在實施時，應當審慎處理諸多技術難題，低調起行，解除不必要的政治隱患，以謀求進一步的制度革命。

　　王涌為中國政法大學教授、財新傳媒法學諮詢委員會委員