張興華：從“瘦肉精”事件看食品安全監管

　　“瘦肉精”早已被國家明令禁止使用，但有關事件仍屢有出現。那麼，發生這樣的食品安全問題在監管方面有何原因？應如何有效治理？

　　關於食品安全監管中存在的問題

　　産業集中度低，監管成本高。食品從田間到餐桌，包括種植、養殖、加工、運輸、儲存、銷售等諸多環節。在這個長長的鏈條中，産業集中度非常低。據統計，在全國40多萬家食品加工企業中，規模以上企業（主營業務收入不低於500萬元）僅3.7萬多家，比例不足一成。由於農戶分散經營，在食品行業的上遊産業集中度更低。産業集中度低，必然導致監管成本高。從生豬産業的中游看，現有政策要求對生豬進行一定比例的抽檢，但由於對散養戶的檢測費時費力，在實際操作中抽檢對象主要選擇規模養豬場，散養戶的檢查基本成了空白。從生豬産業的上遊看，分散化的飼養格局導致飼料及獸藥等産品的銷售只能主要依靠當地的經銷商。這些經銷商一般規模小，大多是散兵遊勇，很難監管。從生豬産業的下游看，以農戶散養為主的生産結構導致流通環節存在大量經紀人、豬販等中間商。這些中間商流動性強，導致豬肉産品的源頭難以找到、生産過程難以追溯。

　　制度設計不合理，監管效率低。一是多頭管理，效率低下。從飼料、獸藥生産到生豬飼養、流通、屠宰、銷售等環節，涉及農業、質檢、工商、衛生、商務等多個部門。眾多監管部門在職責上存在重疊交叉，造成監管責任不清。一旦出現事故，難以問責，結果是多頂“大檐帽”管不好一頂“破草帽”。二是主體單一，勢單力薄。目前，食品安全監管由政府相關部門承擔。事實上，像這樣涉及面廣、錯綜複雜的食品安全監管，僅靠政府的力量是遠遠不夠的。

　　執法環境差，政策執行難。一是少數監管人員失職、瀆職。二是地方保護。就豬肉生産而言，産品一般主要供應外地市場，所以，有的地方政府缺乏監管的積極性。另一方面，如果企業出了事，則會影響當地幹部的前途。三是劣幣驅逐良幣。由於缺乏有效監管，無論是當年的奶製品，還是現在的肉製品，只要能迎合消費者的直觀判斷，就能賣上好價錢。添加“瘦肉精”後，豬就成了“健美豬”，收購價就高，結果自然是違法者競爭力強，劣幣驅逐良幣。四是執法方式不當。執法者需要給市場明確的預期，無論何時何地都以明確的標準一以貫之地懲罰各種違規行為，不能讓人存有僥倖心理。但現實情況往往是在重大安全事件發生之後開展“運動式”執法，缺乏長效機制。

　　關於食品安全問題的治理

　　長遠治理。在食品安全監管方面存在的失職瀆職、地方保護、執法方式等問題，涉及深層次問題，需要通過深化改革、完善體制來解決。從專業技術的角度看，在食品安全的長遠治理方面，可以在産業鏈整合以及科技攻關等産業政策上有所作為。治理像“瘦肉精”這樣的頑疾，需要對食品行業的産業鏈進行有效整合，提高産業集中度。另一方面，“瘦肉精”事件之所以屢禁不止，與消費者對瘦肉的偏好有關。因此，需要加強對瘦肉型生豬品種的研究，降低瘦肉型生豬仔豬的購買及飼養成本，從而使“瘦肉精”的市場逐漸喪失。

　　現實治理。應儘快建立健全切實可行的監管制度。一是建立食品安全統一而垂直的管理體制。有效的管理制度必須是權力和責任對稱的。應建立統一的食品監管機構，將各部門的職能統一起來，並實行從中央到地方的垂直管理體制，全面負責從田間到餐桌的食品監管。這樣，不僅可以避免多頭管理，而且可以遏制地方保護主義。二是構建立體監管網絡。在食品安全監管上，需要構建以政府管理為主、社會監督為輔、全社會共同參與的立體監管網絡。媒體可起到輿論監督作用，社會組織可在專業技能方面發揮優勢，消費者則可通過維權行為（包括集體訴訟）遏制不法行為。

　　（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）