傅銣：打利比亞 千載難逢的合法干涉

    1994年的盧旺達大屠殺，震驚了世界的良心。慘案的發生，説來實在出乎任何人預料。盧旺達當時有來自歐洲的聯合國維和部隊，但歐洲人怎麼想得到，胡圖族人拿著粗陋的砍刀，竟能殺死八十萬圖西族人。當時的美國總統比爾克林頓，後來在回憶錄裏説，未能制止盧旺達大屠殺，是他八年總統任期內最遺憾的事。克林頓那位負責非洲事務的白宮顧問蘇珊賴斯，則發了一個重誓：下次再遇上這種危機，哪怕烈火燒身下地獄，也要站在斷然行動一邊！

　　大屠殺發生時，聯合國內負責維和事務的是後來當了秘書長的科菲安南。面對慘案現場，他發誓“永遠不再”。1997年元旦，安南蒞任聯合國秘書長。在他和其他人士推動下，一個簡稱為R2P（國家保護責任，Responsibility to Protect） 的新概念開始在國際政治圈流傳——即政府有責任保護平民，如果一國政府做不到，國際社會可以採取行動。

　　2002年，非洲國家在南非德班舉行首腦會議，正式成立非洲聯盟。接受了盧旺達大屠殺的教訓，聯盟通過的文件裏，聲明聯盟有責任干涉，如果某成員國聽任其人民遭受反人類罪行。非盟成了第一個將R2P納入指導原則的地區組織。

　　隨後，2005年9月，聯合國成立60週年首腦會議上，180位各國元首無異議通過的大會公報裏，正式規定了R2P在聯合國框架內的基本原則。

　　胡錦濤主席代表中國出席了這次會議，並作了題為《努力建設持久和平、共同繁榮的和諧世界》的重要講話。

　　大會文件雖然允許外部干涉，但訂立了五個很難同時滿足的條件。2005年以來，雖然安理會決議中引用過R2P這一概念，卻要到這次利比亞事件，安理會才第一次授權集體干涉。聯合國首腦會議公報裏，提到干涉的是編號段落第138段裏的一句長長的話。按英文原文的順序，五個條件羅列如下。

　　（1）必須是集體行動，而不是單個國家對他國採取行動，以避免侵略之嫌。聯軍對利比亞的干涉滿足這一條件。

　　（2）必須安理會授權。聯軍這次有安理會3月17日通過的1973號決議，在利比亞設立禁飛區，並授權採用“一切必要措施”保護平民。雖然決議並沒有明説“一切必要措施”包括軍事措施。但決議同一長句子中繼續講，（這些措施中）排除直接軍事佔領——換而言之，直接軍事佔領之外的任何“必要”軍事措施都是允許的。

　　（3）最可能受到軍事行動影響（比如難民過界）的鄰近國家必須願意配合。這次阿拉伯聯盟主動提出設立禁飛區。

　　（4）和平手段試過了無效。1973號決議之前，2月26日，安理會另有1970號決議，要求卡扎菲停火。卡扎菲不接受。

　　（5）某國政府明顯地讓民眾受到反人類罪行的威脅。卡扎菲收買外國雇傭兵鎮壓本國民眾，並在電視講話中威脅班加西民眾：我們今晚就來，如果不在軍隊進城前放下武器，那就無仁慈，無寬恕，軍隊一家一家搜，躲到女人衣櫃裏也要抓起來！奧巴馬在説明為什麼要轟炸利比亞政府軍時，就引用了卡扎菲這些威脅話。

　　幸虧卡扎菲配合，讓聯軍在合法性上做足工夫，順利走完所有程序，將該敲的章都敲了，破天荒地滿足了R2P所有條件。

　　即使如此，美國政府內部，仍有反對干涉的強烈意見，主要是國防部長羅伯特蓋茨反對。蓋茨是共和黨人。自越戰以來，這已經是美國新傳統了：凡是民主黨總統主戰，軍方一定嘰哩咕嚕。軍方比較保守，軍官多是共和黨，他們信不過民主黨總統，懷疑民主黨總統軟弱。奧巴馬是打著反戰旗號競選的，軍方怎敢信任他？蓋茨提出兩條顧慮，一是西方干涉會激起阿拉伯國家和穆斯林世界的仇視；二是單靠禁飛區可能阻止不了地面進攻。結果這兩條顧慮被兩個女人分別解決了。

　　一個女人是認盧旺達大屠殺為任期最大污點的克林頓總統的夫人希拉裏，如今是國務卿。她和阿拉伯國家元首關係良好，認識他們二十年了。希拉裏説服了卡塔爾和阿聯酋直接參加軍事行動。於是，不但禁飛區有阿拉伯聯盟的背書，而且將有阿拉伯軍機參與。這解決了蓋茨的第一個疑慮。

　　另一女人就是為盧旺達大屠殺立下重誓的蘇珊賴斯，如今是駐聯合國大使。賴斯拍胸脯擔保，她有把握抓住通過決議所需的至少九票，可以加入超越禁飛區的條款，為保護平民，允許攻擊地面部隊。這解決了蓋茨的第二個疑慮。蓋茨改變了態度，其他反對者就跟著改變了。蘇珊賴斯的誓言真不是白髮的。她居然早就準備了這樣一個提案，拿出來塞在黎巴嫩代表手裏，讓他以阿拉伯國家的身份作為提案國，一舉拿下1973號決議。

　　雖然這次干涉利比亞必然成為聯合國歷史上的重要先例，但從上面的分析可以看到，要真的採取斷然行動，無論是滿足聯合國文件的要求，還是説服有關國家內部的反對意見，都不是容易的，甚至要一點機緣湊巧。所以，奧巴馬本週一晚上全國電視講話解釋對利比亞的軍事行動時，也要説明利比亞只是一個特殊例子。

　　其實，奧巴馬大可不必如此謹慎，轟炸不能解決地面的問題，利比亞的前途還是要靠政治解決，這就牽涉到卡扎菲的出路。若卡扎菲要流亡，他一定會有所選擇——不用太擔心被轉送國際刑事法庭，去回答安理會1970號決議所要求的反人類罪行調查。