生態文明建設呼喚大氣污染防治法“大修”

特約評論員常紀文

　　《大氣污染防治法》修訂稿目前進入二審，儘管之前徵求過相當多的意見，但很多重要意見沒有得到採納，不僅環境法學界的意見仍然非常大，環境經濟、環境科學界的很多著名人士意見也非常大。主要的問題如下：

　　一是立法目的與立法思路含糊不清，制度設計缺乏針對性和實效性。《大氣污染防治法》修訂，應當堅持以生態文明建設為理論導向、以我國大氣污染形勢嚴峻的現實為問題導向，以區域性大氣環境管理的階段性目標為目標導向。但這一思路沒有得到充分體現。具體表現為三點：一是區域性空氣質量改善的立法目的沒有得到體現，這決定了會繼續沿用傳統的點源管控思維和方法來解決大氣問題，這必然導致氣候的體制、制度和機制建設，不符合現今大氣污染區域化的特徵和大氣污染防治區域聯動化的需要。其二，《大氣污染防治法》應圍繞區域空氣質量目標管理和實際大氣環境容量、實時排放流量控制相結合的模式進行立法，如總量控制指標的分配按年分配，沒有考慮大氣環境的實時質量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。為此，可考慮建立動態的、細化符合大氣環境實時管理的排污許可證管理制度。為實現這一點，應建立動態的大氣污染信息共享機制、質量預警機制、區域協作機制和污染應急機制。事實上，這一在APEC期間環境保護積累下來的寶貴經驗，卻沒有得到立法的反映。其三，大氣污染區域化已成事實，區域協同發展甚至一體化發展是國家今後發展的基本模式，為此，修訂草案應當花大氣力在這方面進行預防性的制度構建，而不僅僅是在重污染天氣的應對方面作出規範。

　　二是對大氣污染的現狀與防治對策把握不到位，制度與機制設計嚴重缺乏。現在的大氣污染形態和《大氣污染防治法》制定時相比，發生了根本性改變，既有工業點源的污染，也有生活面源的污染，還有交通工具的污染。它們對區域性霧霾都有大的“貢獻”，都應承擔相應的義務。加上區域之間的污染因為氣象的影響相互傳遞，出現交融性特點，在現有的體制下區域責任很難予以區分，須予以理順。此次修訂，體制和制度、機制的設計必須要解決這些問題。一些問題還值得進一步商榷，如對交通工具造成的大氣污染，是否以經濟刺激的方式來替代一味的限行、禁行措施？

　　三是對未來的大氣污染態勢和防治規律要求缺乏把握。修訂草案新增第五章“重點區域大氣污染聯合防治”，為區域大氣污染防治設立特殊的制度和機制。最近幾年，霧霾污染正呈現全國性的特點或者具有全國性趨勢。今後一段時間，更多區域可能成為霧霾發生區域，現有的一些輕霧霾區域，霧霾將可能變得更嚴重。在這種情形下，大氣污染防治措施應當具有時效性、針對性和實效性，可惜的是，在《大氣污染防治法》修訂稿中沒有看到這種措施部署。再比如，是不是一律要強調發展、利用清潔能源。現在出現了燃煤火電行業的超低排放技術，再談大力促進天然氣發電，在北方是否合理？是否可以在強調能源開發結構調整的同時，也重視能源利用結構的調整？

　　四是區域污染防治思路和方法不清晰，制度設計不深入。首先，缺乏區域源解析的關鍵性規定。源解析是弄清各區域污染底數、分清區域污染責任的基礎性工作。沒有源解析，談區域大氣污染聯合防治，是不公平和不科學的。為此應把這項工作納入地方政府的重要基礎工作，要求摸清各區域內的總體排放底數和各區域的排放底數，分清各區域的減排義務，以明確各區域的減排責任，強化各區域的行政監管和區域生態補償責任。其次，跨區域的大氣污染防治體制和機制規定沒有考慮實際需要，如共同的上級人民政府統一指導、協調和監督解決不了問題時，是否有必要建立區域大氣環境保護機構，以統籌協調區域內大氣污染防治工作？在重點區域大氣污染防治的章節之中，是否有必要規定區域內既發揮各自靈活性又保護區域內整體大氣環境質量的統一規劃行政體制、統一環境保護共治的體制、協調執法的體制、統一舉報的體制、統一的監測網絡組織體制、統一應急的體制和機制、統一的污染物排放總量分配體制、統一的排污權交易體制、統一的大氣污染治理市場化體制？是否有必要建立區域之間的協商體制和社會監督監督體制，特別是司法監督體制？

　　五是經濟綜合主管部門的宏觀調控職責和制度被忽視，可能導致監管跛腿現象。行使監管職責的部門有三類：一類是行政綜合協調的環境保護部門；一類是直接監管污染防治的各部門；還有一類是行使宏觀調控職責的經濟綜合主管部門。而第三類缺乏，有必要補上。事實上，很多環保問題，即使環境保護部門再怎麼努力，如果缺乏發改委節能減排等宏觀調控措施的支持，是沒有多大的解決效果的。為此，《大氣污染防治法》應當對宏觀調控的體制、制度和機制做出全面系統的規定，並且與具體環境監管事項的體制、制度和機制相銜接。（作者係國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）