國家城鎮化專題調研組在全國不同城市調研發現,“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。據悉,從2001年戶改文件下發,到2011年國務院文件《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺,皆提出地級市以下市區全部放開戶籍制度,但是遲遲落實不下去。原因就在於地方政府強烈的反對(8月20日《財經國家週刊》)。

　　在這些年的諸多重大改革中,戶籍改革恐怕是最艱難的一項改革。儘管有關方面逐步調整、放寬了嬰兒落戶隨父隨母、夫妻投靠、老人投靠子女以及投資、興辦實業、購買商品房人員落戶等城市戶口遷移政策,但客觀地説,戶籍制度依然是城鎮化進程以及教育、醫療、住房、就業等方面實現公平的“攔路虎”,是多項民生改革的最大路障。

　　不久前,社科院發佈的《中國城市發展報告(2012)》指出,2011年中國城鎮人口達到6.91億,城鎮化率首次突破50%關口,達到了51.27%。事實上,這是“偽城鎮化”。發改委官員今年6月份就表示,目前有2.2億農民工仍被排斥在政府的公共服務範圍之外。顯然,從“偽城鎮化”到“完全城鎮化”的關鍵在於推進戶籍改革。

　　以就業為例,據《中國青年報》8月20日報道,多個地方事業單位招考設置戶籍限制。其實,何止事業單位招考設置戶籍限制,很多國企同樣如此。顯然,戶籍限制影響到人才合理流動和就業公平。再以住房為例,不僅限購政策有戶籍之別,而且在保障房方面,戶籍帶來的不公更明顯:城市戶籍人口可以享受廉租房、經適房、限價房,而非戶籍人口即便有機會享受公租房,也是排在戶籍人口之後。

　　目前,推進戶改大概從兩方面著手:一是對不同級別的城市實行不同的戶口遷移政策。去年出臺《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》的用意就在於此；二是逐步剝離附加在戶籍上的不公平福利。不久前發佈的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》就提出城鄉基本公共服務“均貧富”。在筆者看來,除此之外,還需要再從另外兩個角度入手。

　　一個角度是以憲法等法律為基礎,重新對戶籍制度進行頂層設計。目前我國戶籍管理主要依據是1958年制定的戶口登記條例,這早就不適應社會發展,必須制定新的以公平為核心的戶籍制度。另一個角度是從“市長”這一角色入手,因為戶改制度十幾年落實不下去,就與市長反對有關。我們不妨從“市長反對”這個角度尋找戶改思路。

　　筆者以為,“市長反對”對戶改有多重啟示:其一,市長越反對戶籍制度越要改。當一項改革遭遇地方官員反對時,恰恰説明這項改革有必要堅持下去,因為改革就是要打破既得利益格局,而反對戶改的市長顯然主要是在維護既得利益群體的利益,只有打破既得利益格局,才能建立新的公平的福利分配格局。所以,市長反對折射出戶改的迫切性和艱巨性。

　　其二,從市長反對戶改反思公共投入和財稅制度。市長反對戶改的理由無非是城市資源有限,難以承載進城人口。事實上,大多城市公共資源如教育、醫療、交通等都是可以再生的,關鍵在於財政投入是否向民生領域傾斜,財力能否承受戶籍改革。市長反對戶改的深層原因之一其實是財權與事權不匹配,因此,應通過預算改革讓財政投入向民生傾斜,以財稅改革平衡地方財權與事權。

　　其三,戶改應成為“市長負責制”,與官帽挂鉤。很多改革難以推進的另一個原因是,與官員切身利益沒有挂鉤。如果戶改實行“市長負責制”,並納入政績考核,恐怕反對戶改的市長就少了,支持戶改的市長就多了。還有,如果外來人口也有選舉權、官員任免建議權等,毫無疑問,市長等官員不僅不會成為戶改的阻力,還會成為戶改的推動力。