全國人大常委會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國婦女權益保障法》實施情況的報告

　　今年是修訂後的《中華人民共和國婦女權益保障法》實施第五年。為了進一步推動這部法律的貫徹實施，全國人大常委會決定今年開展執法檢查。吳邦國委員長對這次執法檢查作了重要批示，指出：“依法保障婦女合法權益，落實男女平等基本國策，是構建和諧社會的重要任務。這次執法檢查，要特別關注各階層婦女的不同利益訴求，推動解決一些制約婦女發展和權益保障方面的突出問題，力求監督實效。”根據吳邦國委員長的批示精神，確定了這次執法檢查的三個重點，一是婦女政治權利的保障情況，主要是婦女參與國家事務以及經濟社會事務管理權利的保障情況；二是婦女勞動權益的保障情況，主要是婦女平等就業權益、同工同酬權益、勞動保護權益的保障情況，執行國家關於女性高級知識分子、處級以上女幹部和女職工退休政策的情況；三是農村婦女土地權益保障情況，主要是農村婦女在土地承包經營、集體經濟組織收益分配、土地徵收或徵用補償費使用等方面權益的保障情況。

　　3月17日執法檢查組召開第一次全體會議，聽取了人力資源和社會保障部、農業部、最高人民法院和全國婦聯關於婦女權益保障法貫徹實施情況的彙報和介紹。中組部、民政部、全國總工會提供了書面材料。王兆國、陳至立、李建國、司馬義鐵力瓦爾地副委員長出席了會議，對執法檢查工作作出了部署和安排。

　　3月下旬至4月上旬，常委會執法檢查組分6個小組赴天津、吉林、安徽、山東、廣西、陜西6個省(區、市)進行檢查，陳至立、李建國、司馬義鐵力瓦爾地、嚴雋琪副委員長分別帶隊到4個省（區、市）進行執法檢查，同時，委託其他25個省（區、市）人大常委會對本行政區域內婦女權益保障法的實施情況進行檢查。國務院婦兒工委、全國婦聯、全國總工會委派有關同志參加了執法檢查活動。為更加全面地了解婦女權益保障法的實施情況，內司委在各地自查的基礎上，又在天津召開有9個省(區、市)人大內司委負責同志參加的執法檢查座談會。這次執法檢查覆蓋了我國內地31個省（區、市）。

　　下面，我代表婦女權益保障法執法檢查組，報告檢查情況，請予審議。

　　一、婦女權益保障法實施的基本情況

　　2005年婦女權益保障法修訂以來，黨中央、國務院高度重視，地方各級黨委、人大、政府和婦聯組織及社會各有關方面，將實施婦女權益保障法、落實男女平等基本國策作為貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要組成部分，綜合運用法律、政策、行政、教育、輿論等手段，努力保障婦女的政治權利以及勞動、財産等權益，為落實婦女權益保障法，促進婦女事業與經濟社會的協調發展做了大量工作，取得了明顯成效。

　　（一）強化組織建設，各方面相互配合共同維護婦女合法權益的工作格局已經形成。縣級以上各級政府都建立了婦女兒童工作委員會。各級婦兒工委履行“組織、協調、指導、督促”職能，把婦女權益保障工作任務分解量化到相關政府職能部門，每年召開婦女兒童工作委員會成員會議，專題部署婦女兒童工作，解決相關突出問題，年終進行統一監測評估考核，推動婦女權益保障法的貫徹落實。中央和部分省（區、市）建立了由政法委&&，法院、檢察院、公安、司法、民政、教育、勞動、婦聯等有關單位為成員的婦女維權工作協調組,強化維權協調職能。婦女兒童工作委員會及婦女維權工作協調組的各成員單位積極建立維權服務機構，搭建服務婦女的維權平臺。法院系統建立了“婦女維權合議庭”，檢察機關設立了“婦女維權崗”，司法部門建立了婦女法律援助機構，婦聯絡統健全了四級信訪網絡，開通法律服務熱線，在城鄉社區建立婦女維權服務站（點）等婦女維權保障機構和設施。全國上下逐步形成了齊抓共管、共同推進婦女權益保障法貫徹實施的工作格局。

　　（二）完善政策法規，為實施婦女權益保障法提供制度保障。一是各省（區、市）人大認真制定或修訂婦女權益保障法實施辦法。婦女權益保障法于2005年修訂後，有8個省（區、市）制定了新的婦女權益保障法實施辦法，21個省修訂了原實施辦法，2個省正在修訂，一些有立法權的市也制定了配套法規。二是進一步完善保障婦女就業和平等就業的法律、法規及政策。2008年開始施行的就業促進法專設“公平就業”一章，強調除國家規定不適合婦女的工種或者崗位外，用人單位不得有性別歧視。河北、吉林、江西、湖南、廣東、西藏和陜西等7省（區）在就業促進法實施辦法或就業促進條例中進一步明確男女公平就業的規定。人力資源和社會保障部制定了《就業服務與就業管理規定》等規章，各地制定了配套法規，都明確規定錄用女職工的用人單位在勞動合同中不得有限制女職工結婚、生育的內容。近年來，國家出臺了一系列促進高校畢業生就業的政策措施，鼓勵支持用人單位招錄女大學畢業生。三是出臺維護農村婦女土地承包權益的司法解釋與相關法律的配套規定。農村土地承包法頒布實施後，最高人民法院出臺了《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，農業部就土地承包經營權證管理、土地承包經營權流轉管理和農村集體經濟組織徵地補償費監督管理等出臺了一系列規章和規範性文件。全國有18個省（區、市）制定了農村土地承包法實施辦法，有15個省（區、市）出臺了徵地補償費分配使用辦法，對出嫁、離婚和喪偶婦女應享有的土地承包權益作出了更加具體的規定。

　　（三）加大工作力度，努力保障婦女的政治權利。近年來，各級黨委、政府採取多種措施，不斷改善婦女參政的社會環境，提高婦女參政水平。一是努力提高人大代表和政協委員中女性所佔比例。2007年，十屆全國人大明確規定第十一屆全國人民代表大會代表中，婦女代表比例不得低於22%，有27個省（區、市）在婦女權益保障法實施辦法中明確女性在各級人大代表候選人中應達到的最低比例。經過努力，人大代表和政協委員中女性所佔比例穩中有升。十一屆全國人大女代表所佔比例比十屆全國人大提高了1.2個百分點，十一屆全國政協女委員所佔比例比十屆全國政協提高了0.9個百分點。二是大力選拔和任用女幹部。1990年以來，中央組織部先後6次召開會議，對培養選拔女幹部工作進行專門部署，明確提出培養選拔女幹部工作的目標要求和政策措施。各級黨委不斷加大培養選拔女幹部工作力度，使越來越多的優秀女性進入了各級領導班子。2005年以來全國女幹部數量穩中有升，各級國家機關幹部中女性所佔比例大體穩定在23%左右，縣處級以上女領導幹部所佔比例基本保持在16.5%左右。2008年省、地、縣三級政府領導班子中女領導幹部配備率分別為93.5%、90.0%、90.3%，比2005年分別提高了6.4、7.4和6.5個百分點。近幾年，各級國家機關及其直屬機構招錄的公務員中，女性所佔比例大幅提高。如中央機關及其直屬機構招錄的公務員中，女性所佔比例由1999年的31.5％逐年上升到2009年的42.5％，有的地方新錄用公務員中女性人數超過了男性。三是村委會成員中女性當選率明顯提高。2008年民政部和全國婦聯聯合下發了《關於充分發揮婦聯組織在基層群眾自治制度建設中積極作用的若干意見》、《關於進一步加強新形勢下婦女參加村民委員會工作的意見》，對農村婦女當選村委會成員和村民代表的比例作出規定。各地在村委會換屆選舉中明確婦女在村委會成員中的名額，同時，廣泛宣傳，為婦女參選、當選創造有利條件。有的採取“女委員專職專選”的做法，提高婦女的當選率。截至2008年底，全國村委會成員中女性所佔比例為21.7%,比2005年提高了5個百分點。

　　（四）採取多種措施，著力保障婦女的勞動權益。一是積極開發就業崗位，加大扶持力度，促進婦女就業。近年來，從中央到地方，大力推進適合婦女就業的第三産業特別是社區服務業的發展，不斷提高勞動密集型企業、中小企業吸納婦女就業的能力。對吸納女性下崗失業人員再就業的企業給予稅費減免、社會保險補貼等優惠，對自主創業的女性提供小額擔保貸款予以扶持。在促進高校畢業生就業工作中，人力資源和社會保障部門會同各級婦聯組織專門開展了“全國女大學生創業導師行動”，為女大學生提供更加有針對性的就業指導和就業服務。這一系列措施有力地促進了婦女的就業，截至2008年底，全國城鎮單位女性就業人數為4579萬人，比2005年增加了254萬人。二是努力落實女職工特殊勞動保護規定。政府有關部門在組織開展和諧勞動關係創建活動中，將是否能夠嚴格執行女職工特殊勞動保護規定作為一項重要的評選標準。截至2008年底，全國共有43%的企業執行了女職工勞動保護規定，比2005年提升8個百分點；有43%的企業執行了女職工禁忌勞動範圍的規定，比2005年提升13個百分點。在推進集體合同制度實施的過程中，鼓勵和引導企業簽訂女職工權益保護專項集體合同。截至2009年6月底，全國80%已建工會的企業簽訂了女職工權益保護專項集體合同，覆蓋企業73萬多戶。三是生育保險的覆蓋率有所提高。近年，隨著經濟社會的發展和社會保障體系的逐步建立，生育保險的覆蓋率由2005年的47%提高到2007年的60%。生育保險的逐步推廣，對促進男女平等就業産生了積極影響。

　　（五）加強管理化解糾紛，保障農村婦女的土地承包權益。一是加強土地承包管理。近年來，各級農業部門加強農村土地承包管理，依法落實婦女承包土地的各項權利。北京、天津、上海、浙江等省（市）針對農村實際，採取確權確地、確權確利、確權確股等多種方式，把土地承包及相關權益落實到農村婦女及其子女。廣東省以農村股份合作制改革為契機，將股份分配給村民，分配後的股份不因股東生産、生活的變動而變化，使“農嫁女”（主要是農村出嫁、離婚、喪偶的婦女，俗稱“農嫁女”，也包括未婚且未離開農村的大齡女青年和入贅女婿等群體）的土地承包權益得到較好保障。二是加強徵地補償費分配使用監管。各地建立了徵地補償費專戶存儲、專賬核算、專項審計和財務公開“四項制度”，形成了由縣級國土資源部門或徵地機構設立徵地補償費專戶、鄉鎮村會計委託代理服務中心建立專賬、留歸集體管理使用土地的徵地補償費用記入公積公益金的管理格局，切實維護包括農村婦女在內的被徵地農民的合法權益。制定了徵地補償費分配使用辦法的省（區、市），明確規定在確定徵地補償費的對象、範圍和標準時堅持男女平等的原則，不得以結婚、離婚、喪偶等為由，剝奪、侵害農村婦女應當享有的徵地補償權益。三是依法審理、調處土地承包經營糾紛案件。一些地方法院對涉及農村婦女的土地承包糾紛案件，嚴格執法，盡可能地保護農村婦女的合法土地承包權益。很多地方在加強土地承包經營糾紛調解仲裁工作的同時，積極建立鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經營糾紛調處機制，妥善解決土地承包經營糾紛。此外，把解決農村婦女反映的土地承包問題列入督查督辦重點。經過各級政府和農業部門共同努力，維護農村婦女土地承包權益工作取得了積極進展。從2005年到2009年，地方各級農業部門受理的涉及農村婦女土地承包經營權益糾紛由2萬件下降到1.1萬件，下降了45%；佔受理農村土地承包經營糾紛的比重由5.4%下降到4.6%。

　　二、婦女權益保障法實施中存在的主要問題

　　總體上看，婦女權益保障法的貫徹落實情況是比較好的，但要使男女從法律上的平等達到現實生活中的平等，仍然任重道遠。通過這次執法檢查，發現了一些制約婦女發展和維權方面的突出問題。

　　（一）侵害婦女勞動權益現象還不同程度地存在。一是就業中的性別歧視現象仍然存在。就業促進法實施以後，就業中的顯性性別歧視現象有所減少，用人單位不再直接以女性為由拒絕錄用，但隱性性別歧視現象並不鮮見，部分用人單位仍然偏好聘用男性，或者內部掌握“不要女性”，造成女性求職難度大於男性。二是部分中小企業侵害女職工勞動權益的現象屢禁不止。有些企業不與女職工簽訂勞動合同，有的雖簽訂了勞動合同但並未認真履行；有些企業女職工“四期”（經期、孕期、産期、哺乳期）保護不落實，甚至讓女職工從事女性禁忌的勞動；特別是近年來受國際金融危機的影響，部分企業開工不足裁減員工時，往往把女職工作為首先裁減的對象。另外，男女職工同工不同酬的現象仍然存在。三是城鎮職工生育保險推進緩慢。生育保險制度的依據是勞動部頒布的《企業職工生育保險試行辦法》。該辦法規定女職工生育時，由生育保險統籌基金來支付女職工生育費用和産假工資。但是，一些地方對《企業職工生育保險試行辦法》執行不到位，生育保險統籌基金只支付生育費用，不支付産假工資，工資仍由企業負擔。這種做法既影響了企業參加生育保險的積極性，增加了招用女職工的企業的負擔，也直接導致企業不願招用女職工，加重了市場經濟條件下女性就業的難度。四是關於女性高級知識分子和處級以上女幹部的退休政策，在部分中央和地方國家機關及事業單位沒有得到很好執行。這部分婦女過早退休，不僅直接影響了她們的經濟利益，同時也影響了她們晉陞、發展空間，造成人力資源的浪費，也導致中高層女幹部後繼乏人。

　　（二）農村婦女土地承包權益受侵害問題還沒有得到根本解決。主要表現為：有的地方在發包時少分承包地給婦女；有的地方婦女出嫁或者離婚、喪偶即被收回承包地；有的地方土地被徵後少給或者不給婦女土地補償費和安置補償費；有的地方用村規民約或者村民會議、村民代表會議決議等形式限制甚至剝奪婦女的集體經濟組織收益分配權。造成上述問題的原因是多方面的：一是重男輕女傳統觀念的影響。農村村民中有不少人認為出嫁、離婚的婦女沒有理由享有土地及經濟利益。二是村集體經濟組織成員資格的認定標準不明確。目前，我國還沒有專門的法律法規、司法解釋對農村集體經濟組織成員資格的認定作出明確規定。實踐中，有的以戶口是否在本村為標準，有的以是否有承包地為標準，有的則以是否實際居住為標準。標準不一樣，相應的待遇也就不同，有的享受成員待遇，有的打折，有的完全沒有，這是引發農村婦女特別是“農嫁女”土地承包權益糾紛的重要原因。三是法律政策執行不到位。農村土地承包法第三十條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”如果嚴格依法辦事，應該可以保證“農嫁女”在一處享有土地承包權，但實際生活中“農嫁女”土地承包權兩頭不落實的情況仍時有發生。四是對村民自治缺乏有效的監督。現有法律法規沒有明確規定應當對村民自治章程、村規民約等的合法性進行審查，並對違法的予以撤銷，導致一些地方出現“村規民約大於法”的現象。基層幹部反映，一些農村自治章程、村規民約侵害婦女土地承包權益的問題比較明顯。五是救濟措施缺位或難以執行。一些行政部門未依法履行監督指導職能，對侵害“農嫁女”權益行為的處理不到位。一些基層法院以村民自治、執行難為由，對這類案件設置限制條件或者不予受理。此外，由於很多地方土地承包到戶，沒有機動用地，一些地方在收益分配中未預留資金，導致仲裁裁決和法院判決難以執行。

　　（三）婦女參政比例總體仍然偏低。目前，婦女參政人數和比例與女性在總人口中所佔的比例以及她們參與經濟社會發展的程度還不相適應。一是女性人大代表、政協委員所佔比例總體偏低。在換屆選舉中，儘管人大代表、政協委員中的女性人選都能按規定比例提名，但由於缺乏有效措施的保障等多種因素，女性候選人落選的較多。自1978年五屆全國人大以來，30多年間全國人大女代表所佔比例大體在21%左右。地方各級人大女代表比例增長緩慢，在有些地方甚至有所下降。在歷屆全國政協委員中，女委員所佔比例最低時為6.1%，最高時為17.7%。二是各級黨政領導班子中女領導幹部所佔比例較低。截至2008年，全國省、地、縣三級領導幹部中女性所佔比例分別為10.5%、13.2%和16.8%，大家還反映，女領導幹部“虛職多，實職少；副職多，正職少；教科文衛等部門的多，經濟金融部門的少”。2008年省、地、縣三級正職女幹部佔同級幹部的比例分別為6.8%、10.1%、14.9%。三是農村婦女進村委會的比例過低。我國農村幅員遼闊，農村婦女數量眾多，尤其是在農村大量男性勞動力外出打工的情況下，剩餘勞動力中有60%－70%是婦女。雖然婦女權益保障法和村委會組織法中都明確規定，“村委會成員中，婦女應當有適當的名額”，但是，2008年換屆後仍有相當數量的村委會中沒有女性成員，女村委會主任比例更低，只有1－2%。這一現狀與農村婦女在新農村建設中的地位和作用很不相稱。

　　三、進一步實施婦女權益保障法的幾點建議

　　（一）加強男女平等基本國策教育。胡錦濤總書記在今年紀念“三八”國際勞動婦女節100週年大會上指出，沒有婦女的解放，就沒有全人類的解放，沒有婦女的進步，就沒有全社會的進步。新中國已經成立60多年，婦女權益保障法已經頒布實施18年，但男尊女卑、重男輕女的封建思想殘余仍然存在，落實男女平等基本國策在一些地方、一些時候仍停留在文件上和口頭上，因此，有必要進一步加強男女平等基本國策教育。要突出抓好對各級領導幹部、黨政機關幹部和企業經營者的宣傳教育，著力提高他們的思想認識和執法自覺性，使男女平等基本國策落實到各項具體工作之中。要把婦女權益保障法納入普法規劃，繼續通過各類大眾傳媒在全社會廣泛深入宣傳，增強全體公民維護婦女合法權益的意識，為進一步實施好婦女權益保障法奠定更加堅實的思想認識基礎。

　　（二）健全維護婦女合法權益的各項機制。一要健全婦女利益協調機制。國家機關在制定法律法規和出臺政策措施時，要充分考慮婦女的特殊利益，充分反映婦女群眾的呼聲和要求，從源頭上預防和減少可能發生的各種損害婦女合法權益的情況，保障婦女共享改革發展的成果。二要健全婦女權益保障機制。各級政府是婦女權益保障法的執法主體，應更多關注並努力解決婦女權益保障法實施過程中存在的突出問題。婦女兒童工作委員會和維權協調機構要充分發揮自身的作用和優勢，增強協調解決問題的能力，共同推動維權工作的創新發展。三要健全婦女利益訴求表達機制。各級黨委和政府要不斷拓寬婦女群眾民主參與的渠道，鼓勵支持廣大婦女積極參加國家和社會經濟事務管理。婦聯組織要搭建多種形式的與婦女群眾的溝通平臺，及時向黨和政府反映廣大婦女群眾的訴求，引導婦女群眾理性合法有序地表達利益訴求。四要健全婦女矛盾調處機制。要總結推廣婦聯幹部和基層婦女代表擔任勞動保障法律監督員、勞動仲裁和農村土地承包仲裁機構仲裁員、人民調解員，以及婦聯幹部擔任人民陪審員參與“維權合議庭”、“反家庭暴力合議庭”等好的做法和成功經驗，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等方法，努力把婦女權益方面的矛盾解決在基層，消除在萌芽狀態。

　　（三）切實解決婦女權益保障中的突出問題。

　　——採取有效措施提高婦女參政比例。一是逐步提高婦女當選人大代表的比例。各地在制定選舉法實施辦法時，建議規定增加女性候選人的數量，在考慮候選人代表性的同時，應多推薦優秀女性作為候選人。二是有計劃有目標地加強對女幹部的培養任用。多給女幹部提供在重要崗位上工作和鍛鍊的機會，不斷提高女幹部的素質，逐步壯大女幹部隊伍。要認真貫徹落實全國人才工作會議精神，把女幹部的培養、使用納入各地各部門的人才發展規劃綱要，擺到重要位置。建議在制定《中國婦女發展綱要（2011－2020年）》時，提高各級政府及其部門領導幹部中女性所佔比例。三是引導農村婦女積極參加村民自治。有關部門要繼續制定、實施有利於婦女參選當選的政策措施，推薦優秀的農村婦女進入村委會。可借鑒有些地方採取的“婦女委員專職專選”等方式，推動婦女當選村委會成員的比例有新的提高。

　　——加強對婦女勞動權益的保護。一是儘快修訂《女職工勞動保護規定》。《女職工勞動保護規定》是我國關於女職工特殊權益保護的專項規定，自1988年頒布至今已經22年，其中一些條款已不適應社會主義市場經濟條件下女職工勞動保護的需要，建議國務院法制辦、人力資源和社會保障部在深入調研的基礎上抓緊修訂，儘快出臺。同時，建議抓緊研究調整女職工禁忌勞動範圍的規定，以加強對女職工的勞動保護。二是進一步規範執行生育保險制度。建議在新制定的社會保險法中，將生育保險作為強制參保險種，科學設計，建立覆蓋各類企業的生育保險制度，為女職工特殊權益的保護提供更高層次的法律支持。建議人力資源和社會保障部加大對生育保險工作的宣傳培訓和監督檢查力度，促使各地各部門端正對生育保險制度的認識，規範執行，使生育保險真正發揮其促進男女平等就業的作用。三是進一步規範女性高級知識分子和處級以上女幹部的退休政策。建議有關部門儘快對女性高級知識分子和處級以上女幹部的退休政策作出進一步明確規定，並督促各地各部門認真執行，以充分發揮優秀女性人才的作用。

　　——抓緊研究解決農村婦女土地承包權益保障問題。一是加強對集體經濟組織成員資格界定問題的研究。雖然由於各地土地承包情況比較複雜，徹底解決這一問題還要有一個過程，但農村集體經濟組織成員資格界定是集體經濟權益分配的爭議焦點，也是解決糾紛、維護農村婦女特別是“農嫁女”土地承包權益的前提條件和關鍵。建議由農業部等部門對農村集體經濟組織成員資格界定問題加大研究的力度，並加強工作指導，推廣成功經驗，使各地因地制宜，妥善解決因農村集體經濟組織成員資格界定不明晰而引發的侵害農村婦女土地承包權益問題。二是加強對村民自治的監督。政府有關部門應對村民自治章程、村規民約等進行備案審查和糾錯工作。目前全國人大常委會正在審議修改村委會組織法，建議在該法中增加相應條款。三是建議最高人民法院加強對涉及農村婦女土地承包權益糾紛案件審判工作的指導，統一審判尺度，解決相關案件受理難、執行難問題。四是各級農業、民政等部門要加強監督檢查和工作指導，及時發現並解決侵害農村婦女土地承包權益的問題，切實維護農村婦女的財産權益。

　　在執法檢查中，一些地方還反映家庭暴力問題，受害人多數為婦女，也有未成年人和老人。由於沒有這方面的專項法律，在處理這類問題時遇到一些困難，建議有關部門對反家庭暴力立法問題進行研究。同時，建議對拐賣婦女的犯罪行為要加大打擊力度，對以非法手段鑒定性別墮掉女胎的行為要嚴加整治。

　　委員長、各位副委員長、各位委員，全面貫徹實施婦女權益保障法是一項重大而長期的任務。我們要按照科學發展觀的要求，緊緊圍繞黨和國家的工作大局，繼續督促政府及其有關部門和各級人民法院解決婦女權益保障法實施中的困難和問題，落實男女平等基本國策，努力構建社會主義和諧社會。