專家稱反腐倡廉須建立防止利益衝突制度體系

　　建立防止利益衝突制度體系

　　“建立健全防止利益衝突制度”既是推進懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，也是“推進反腐倡廉制度創新”的核心問題

　　文/江金權

　　黨的十七屆五中全會強調“要加強反腐倡廉建設”。這事關“十二五”乃至更長時期的國家科學發展大局。

　　此前的十七屆四中全會《決定》提出，“按照加快形成統一開放競爭有序現代市場體系要求推進相關改革，建立健全防止利益衝突制度，完善公共資源配置、公共資産交易、公共産品生産領域市場運行機制。”建立健全防止利益衝突制度，不是指某一個具體制度，而是一個制度體系。這種制度體系的建立，是當前推進反腐倡廉制度創新的重要內容和核心問題，具有重要意義。

　　反腐倡廉建設的核心內容

　　廣義的利益衝突，是指不同利益主體基於需求矛盾而産生的利益糾紛與爭奪，或同一主體不同利益之間的矛盾狀態。在當代中國，由於社會急劇轉型，利益主體多元化、利益格局多樣化、利益矛盾複雜化特點鮮明，存在大量利益衝突的情形。

　　狹義的利益衝突，是指發生在領導機關、領導幹部中公私利益衝突行為。這方面的利益衝突也是普遍存在的。比如，一些領導幹部的家屬、子女在其領導的地區、行業工作，該領導幹部就存在利用職務便利為家屬、子女在職務職級晉陞和經濟利益等方面給予額外關照的可能性。又比如，某些特殊行業(如債券)的管理人員，存在因為知道“內部消息”而為自己或家人、親友牟取私利的可能性。再比如，一些領導幹部的家屬子女都在國外生活，自己一個人在國內為官(即群眾所説的“裸官”)，一旦其家屬子女所在國與我國利益發生衝突時，該官員就存在為謀求家屬子女受到對方關照而犧牲我國利益的可能性。還比如，一些國有企業領導人，存在為自己家屬、子女、親友所辦私營企業關照生意、犧牲國有企業利益的可能性。

　　這裡所切入的利益衝突，是從反腐倡廉建設角度分析的，是指狹義的利益衝突。

　　事實上，上述利益衝突的“可能性”在少數領導幹部中已經變為“現實”。面對大量的利益矛盾，一些領導幹部利用職權和職務影響，不惜損害國家和人民的利益為自己牟取私利，包括牟取非法經濟利益、任用私人等，與社會公共利益構成衝突，影響很壞、危害很大。十七屆四中全會提出建立健全防止利益衝突制度，其針對性和出發點正在於此。

　　從一定意義上講，反對腐敗的過程就是防止利益衝突的過程。所謂反腐倡廉就是反對用公權牟取私利，保證廉潔從政；而狹義的利益衝突，正是指權力尋租、以權謀私(私人利益侵害公共利益)行為，其結果就是腐敗。從這兩者的定義可以看出，防止利益衝突正是反腐倡廉的關鍵所在。因此，“建立健全防止利益衝突制度”既是推進懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，也是“推進反腐倡廉制度創新”的核心問題。

　　應該説，經過多年探索，我國已經走出一條中國特色反腐倡廉之路，在防止利益衝突、反對腐敗方面取得了顯著成績，積累了不少經驗。同時，防止利益衝突和反腐敗鬥爭是長期的、複雜的、艱巨的，需要堅持不懈、長期作戰。實際上，只要國家還存在，公權與私利的矛盾就始終存在，防止利益突出、反對腐敗的任務就始終存在。

　　防止公權私用

　　防止利益衝突，實際上就是防止公權私用。事實表明，在社會主義市場經濟條件下，公共資源配置、公共資産交易、公共産品生産領域(簡稱“三公”領域)最容易産生利益衝突，是現實中發生腐敗現象的重災區。所以，四中全會《決定》明確提出，“按照加快形成統一開放競爭有序現代市場體系要求推進相關改革，完善公共資源配置、公共資産交易、公共産品生産領域市場運行機制。”

　　由於凡涉及具有公共屬性的資源配置、資産交易和産品生産領域，包括能夠交易和可以交易的環節，都存在嚴重利益衝突和腐敗風險，著力完善其市場運行機制，對於更有效地預防腐敗、遏制腐敗易發多發勢頭具有十分重要的意義。

　　完善“三公”領域市場運行機制，要義是必須讓事關公共利益的權力在陽光下運行。所謂公共資源，是指屬於社會公有公用的生産和生活資料的來源，主要配置方式可分為行政配置、特許經營和市場化配置，可以市場化配置的領域主要集中在道路交通基礎設施等工程建設、經營性土地使用權、採礦權等；所謂公共資産，主要是指可以進入産權市場交易的公共資産；所謂公共産品，一般是指具有非競爭性非排他性的産品，在公共産品生産上，既通過公共財政體系直接提供，又對具有混合性質的準公共産品允許民間參與投資，後者是完善市場機制的重點。根據黨的十七大報告“必須讓權力在陽光下運行”的要求，《決定》提出完善“三公”領域市場運行機制，其要義就是把可以通過市場機制運作的公共資源、公共資産和公共産品放在公開、公平、公正的市場環境之中，最大限度減少或避免權力尋租的機會，逐步形成公共權力良性運行的體制機制。

　　完善“三公”領域市場運行機制，關鍵是轉變政府職能、減少政府對微觀經濟的干預。近年來，各級政府不斷轉變經濟管理職能，在建立“三公”領域市場運行機制方面進行了不懈努力，一些地方通過公開招標、拍賣、掛牌出讓等，對某些領域公共資源探索市場配置機制；更多國有産權進入市場轉讓，以市場行為和制度執行代替行政審批，使國有資産在企業改制、結構調整中保值增值；壟斷行業改革逐漸深化，公共産品生産引入競爭機制，加強政府監管和社會監督，取得初步進展。但還有不少亟待解決的問題，部分地區市場配置公共資源的法規和運行、收益、監督機制不健全，公共資源被低估賤賣；國企重組改制、國有産權流動主要靠行政審批，未全部進場交易；一些公共産品生産管理權與經營權不分，運行效率低下，有些“三公”領域成為腐敗易發多發區。《決定》重申“按照加快形成統一開放競爭有序現代市場體系要求推進相關改革”，強調完善“三公”領域市場運行機制，就是減少政府對微觀經濟運行的干預，創新公共産品資源的生産、交易和配置方式，營造源頭上防治腐敗的制度環境。

　　完善“三公”領域市場運行機制，可以把有效預防腐敗體系建設關口前移並不斷加以鞏固。按照《決定》的要求，完善“三公”領域市場運行機制的著力點主要有三個方面。從公共資源配置看，在政府投資領域須合理界定投資範圍，健全項目決策機制，規範資金管理，在通過特許經營、投資補助吸引社會資本參與方面，增強競爭的公平性透明性，在企業投資領域，政府要切實轉變管理職能，嚴格執行核準制和備案制，落實企業投資自主權；從公共資産交易看，要明確交易市場監管主體，完善交易制度支撐體系，推進交易市場整合，加強市場仲介機構監管，通過擴大産權交易制度覆蓋面，繼續擴展國有資産進場交易範圍。從公共産品生産看，要加快管理權與經營權相分離，準公共品生産引入市場競爭機制，探索投資主體多元化和生産模式多樣化，同時進一步健全公共財政制度，加快部門預算改革，完善公共部門行政執法，使公共産品生産供給處於全程監督之下。通過制度創新，切實把涉及“三公”領域預防腐敗關口前移，不斷築牢防止利益衝突、反腐倡廉的制度防線。