近年來，我國城鎮化快速發展，許多地方的城市管理跟不上人口涌動的節拍，出現了各種各樣的社會問題。一些經濟學家、社會學家認為，城鎮化進程必然會帶動小城鎮和農村人口向現代化大都市流動遷徙，這是經濟發展的大趨勢，人為的堵截和主觀的排斥不僅不明智，而且也做不到，如何更新觀念、創新管理才是明智選擇。

　　早在我們之前幾十上百年，歐美發達國家就已經經歷過城鎮化的“裂變”，但探索的步伐一直未停歇，完善的進程也遠遠沒有止境。今天這組發自美國、法國、芬蘭及巴西的報道，就詳細描述了這些國家對流動人口及移民管理的經歷和得失，給我們留下了一道道可以借鑒的“車轍”。

　　法國：分類發放流動證需“綁定”城鎮

　　記者 劉卓 巴黎報道

　　法國對流動人口的服務管理具有兩個特點，一是通過流動證的發放、審核對流動人口進行區分，按照不同流動人群的性質，分類進行管理；二是將流動證持有人與特定市鎮相關聯，一方面使流動人口的權責得到保證和明確，另一方面也便於管理。

　　為“旅居者”分類發放流動證

　　法國是歐盟國家，也是申根協定簽署國。歐盟法律規定，歐盟國家公民有權利無簽證進入其他任何歐盟國家，並可合法居留三個月。

　　法國的城市化已基本完成。對流動人口一般稱為“旅居者”，這部分人目前主要包括：有工作和收入，但無固定居所的僱員；無家可歸者；非法國籍的羅姆人(又稱吉卜賽人)等。據統計，法國的“旅居者”約有30萬到40萬人。

　　法國法律規定，年滿16歲且居無定所的法國人要申領流動證。流動證分四類：A類證的發放對像是，無固定居所6個月以上的，住在房車等移動居所內的，住在酒店和公寓內的，有固定收入的(包括失業金、殘疾人補貼等)人群；B類證的主要發放對像是，擁有A類證人員的配偶、直系親屬等；C類證針對建築企業員工、流動商販等無固定工作地的人群；D類證則主要面向非以上三類且無固定收入的人群。

　　申領流動證需到居住地的警察局辦理，申領人要提供有效身份證件或出生證明、無固定居所證明、最近住址證明等原件及個人照片。流動商販或藝術家需有職業登記證明，個體戶需有經營活動開始證明和法國統計與經濟研究所的評估意見，而自由藝術家則需有藝術家協會的註冊證明。流動證的有效期為五年，五年期滿後，持有者需到警察局辦理延長。流動證持有人的相關信息在辦理證件時，就會被錄入並由法國完兵全國文件中心保存。

　　未按要求申領流動證者將處懲罰

　　法國對流動證持有者按不同類別，進行不同強度的管理：無固定工作地的C類流動證持有者，獲得流動證後無需年審，A類和B類流動證需要每年一審，D類無固定收入者，則需每季度接受一次審查。

　　擁有流動證可讓持證人享受法國人的民事權利，例如，申領法國護照者必須持有流動證。但流動證不等同於身份證或護照，求職時流動證不能作為身份憑證。在法國警察進行身份檢查時，符合情況而無法出示流動證者，將面臨罰款甚至坐牢等懲罰。符合申領A、B、C類流動證者，如果無法出示流動證，罰款金額最高可達1500歐元；而無固定收入且沒有流動證的人，則被認定屬於輕罪範疇將面臨3個月到1年監禁。

　　流動人口責權需與市鎮“綁定”

　　法國相關法規規定，流動證的申領人必須同時申請同國內某個市鎮相關聯，形成一對一的綁定關係。申領人要給出一份按優先傾向排序的三個關聯市鎮的名單。相關市鎮的市長給出陳述意見後，由所在省份省長宣佈這一關聯。另有專員負責審查申請者和市長提出的意見，尤其是當事人會否威脅到當地公共秩序的意見。

　　同市鎮的關聯獲得批准後，流動證持有者就可以陸續享有在與之相關聯市鎮的選舉與被選舉權、司法援助等權利。同時，有工作者需要繳稅，失業者需在該市鎮完成社會保障法律要求他必須完成的相關義務。不過，流動證持有人享受相關權利的條件要相對苛刻一些，例如，連續三年與一個市鎮關聯才能享有選舉權利。

　　流動證持有人和某一市鎮的相互關聯一旦成立，至少兩年有效。兩年後，流動證持有人可以申請更換關聯市鎮。此外，市鎮接納的流動證持有者一般不超過當地人口的3%。

　　芬蘭：政府幫移民融入當地社會

　　記者 趙長春 赫爾辛基報道

　　芬蘭地處北歐，是一個只有540萬人口的小國。近年來隨著外國移民，特別是鄰國俄羅斯和愛沙尼亞移民涌入，外來人口已接近20萬，佔其總人口的3%。面對外來人口帶來的諸多問題，芬蘭制定了《移民融入法》和相關政策規劃，幫助移民儘快融入當地社會。

　　因勞動力短缺歡迎外來移民

　　芬蘭內政部移民司官員松婭海麥萊寧向《經濟參考報》記者介紹，目前約有20萬有外國背景的人住在芬蘭。移民群體主要來自鄰國俄羅斯(約4萬人)、愛沙尼亞(約3萬人)和瑞典(約1萬人)。此外，還有來自索馬裏(約6000人)、伊拉克和阿富汗(各約3000人)的難民和尋求庇護者。

　　上世紀90年代初，芬蘭政府出於人道主義原因，接受難民及尋求庇護者，開始有大批外國人進入芬蘭。而目前，約30%的移民來芬蘭是為了家庭團圓；第二大群體是學生，佔移民人口的25%；第三大群體是來工作的人，約佔20%；還有就是難民和尋求庇護者，約佔10%。

　　芬蘭政府移民政策的出發點是歡迎移民，重點是引進有技能的勞動力移民，以填補國內的勞動力短缺。同其他歐盟國家一樣，芬蘭正面臨人口老齡化困擾。二戰後生育高峰出生的人接近退休年齡，將有很多人在未來幾年退休，需要外來移民不斷加以補充。目前在服務行業，很多公交車司機和護士都是外來移民。

　　松婭海麥萊寧説，芬蘭政府目前正在採取更為有效和積極地融入政策，確保那些來到芬蘭永久或長期居住的外來移民更好地融入芬蘭當地社會。

　　制定移民融入法建立多語種信息庫

　　早在1999年，芬蘭就制定了《移民融入法》，規定為剛到芬蘭的外來移民提供盡可能多的用其母語發佈的各種信息，幫助他們了解自己的權利和義務等。

　　根據《移民融入法》規定，每名外國移民在到芬蘭的最初三年中，可以到當地的職業介紹所，在就業顧問的幫助下，或到社會保障機構，在社會工作者的幫助下，制定一份“融入社會計劃書“。此外，根據《移民融入法》及芬蘭憲法，在芬蘭居住超過兩年的移民，就能擁有參與地方選舉的權利。

　　2011年9月，新版《移民融入法》開始生效，進一步規定，要讓每個人都能與職業介紹所以及地方政府有關部門的人員見面，獲得初步服務。還規定，每個地方政府均需制定融入政策規劃及措施，確保各城鎮的職業介紹所及所有居民歡迎移民，並幫助他們找到融入芬蘭社會的方式。

　　此外，芬蘭內政部、教育部和社會保障機構還共同出資，專門建立了信息庫，為住在芬蘭或打算移居芬蘭的移民提供信息服務。該信息庫網站用芬蘭語、瑞典語、英語、俄語、愛沙尼亞語、法語、索馬裏語、阿拉伯語等15種不同語言發佈關於芬蘭社會的綜合信息，包括關於居留許可、就業、住房、教育、醫療、社會保障服務以及芬蘭社會、文化、宗教及業餘生活等基本信息，幫助移民安家落戶。

　　為外來移民提供語言和技能培訓

　　外來移民容易受到種族歧視和不公正的對待，這在西方國家是普遍存在的現象。儘管芬蘭的憲法、勞動合同法和男女平等法都明文禁止各種歧視行為，保障人們在尋找工作時不因為膚色、國籍而受到歧視，但芬蘭僱主常以芬蘭語語言能力欠缺為由，拒絕外來移民求職者。目前，芬蘭全國的失業率為7%至8%，而移民的失業率是這個數字的3至4倍，即25%至30%。外來移民主要從事低薪行業，如餐館服務、清潔、公交車司機、地鐵司機和護理等服務行業。

　　為落實外來移民的安頓工作，消除不平等歧視，解決移民就業問題，芬蘭政府于2001年3月通過了一項反對種族歧視的行動計劃，以保證外來移民在工作中享受平等待遇。

　　海麥萊寧説，學習芬蘭語是外來移民融入芬蘭的關鍵一步。“芬蘭語不是一種容易學的語言。我們要為新來芬蘭的移民提供與融入芬蘭社會有關的培訓，關鍵是語言培訓。每個來芬蘭的人，無論是難民、尋求庇護者、移民都能免費得到這種培訓，要幫助他們找到工作或自己創業。”

　　在芬蘭有關當局採取各種就業措施，許多外來移民經就業培訓後順利進入當地勞動力市場。目前，移民在芬蘭創辦的公司也開始增多。

　　美國：為外來移民提供“有限”醫療保障

　　記者 王豐豐 華盛頓報道

　　美國不存在戶籍制度，對國內流動人群一視同仁，但是在管理外來移民方面則面臨困境。據移民組織相關專家介紹，合法外來移民可以享受美國政府提供的一部分醫療服務，但非法移民的醫療主要依靠慈善組織和社會自身承擔。如何進一步為移民提供更全面的保障，是困擾美國政府和當地社會的一大難題。

　　低收入移民可以看急診但得不到全面治療

　　美國醫保主要包括醫療保健和醫療補助兩種：前者主要為65周歲以上者或殘疾人提供醫療服務，後者主要救助有特殊需求的低收入者(如幼兒和孕婦)及部分殘疾人。這兩种醫療服務都要求受惠者必須是美國公民或永久居民。因此，大多數低收入移民及非法移民，只能依靠商業保險或一些有慈善或宗教背景的醫療服務。

　　美國全國移民問題法律中心醫療健康政策負責人索納爾安比格卡對《經濟參考報》記者説，大多數美國人依靠僱主提供醫療保險，但對報酬最微薄、勞動最辛苦的低收入移民而言，無法負擔每月動輒上千美元的醫療保險。

　　但這不代表低收入移民無法獲得醫療服務。根據美國相關法律規定，任何一家醫院的急診室不得拒絕救治急病患者，即使該患者沒有醫療保險或償付能力，但對工傷或患急症的低收入移民仍然能在急診室得到暫時的救治。

　　安比格卡説，雖然急病救治能解一時燃眉之急，但低收入移民無法得到進一步的醫療服務，仍然是待解決的難題。她舉例説，如果一名低收入移民突發心臟病，他能在急診得到緊急治療，但如果他沒有足夠的錢，就無法得到進一步的治療，病情穩定後的藥物費用只能自掏腰包。由於美國的醫療費用極貴，移民往往難以承擔。

　　針對這種狀況，一些慈善或宗教機構在一些社區開設廉價的醫療點，不需要前來就醫者提供健康保險卡，只收取低廉費用，不少低收入與非法移民就在這類醫療點看病。但問題是，這類醫療點並不多，藥品也比較短缺。

　　醫改擴大覆蓋範圍“強迫投保”埋藏隱患

　　2010年，奧巴馬政府與民主黨在國會推動通過了醫療保險改革法案，通過對高收入群體加徵個人所得稅並對高額保單加徵消費稅，擴大了醫保的覆蓋範圍，將大多數低收入者都納入保障範圍。3200萬沒有醫療保險的美國人獲保，美國的醫保覆蓋率從85%提升至95%左右。

　　以上舉措解決了擁有合法身份的低收入移民的不少問題。但是，非法移民仍然無法獲得任何醫療保障。唯一的例外是兒童，無論何種身份，他們都有權獲得醫療補助。

　　但安比格卡説，由於在醫改方面的宣傳不足，不少低收入移民根本不知道自己可以獲得一定的醫療保障，或擔心尋求醫療救助會為自己找來麻煩，因此“諱疾忌醫”，無法享受醫改帶來的切實好處。

　　此外，有美國健康醫療保險專家指出，儘管奧巴馬的醫療保險改革法案有積極的部分，但法案規定，僱主必須為所有的員工購買保險，或者強迫員工自購保險，這給僱主帶來很大問題，有可能導致更大的爭端。

　　巴西：對流動人口缺少跟蹤統計

　　記者 王帆 裏約熱內盧報道

　　巴西國內因地域經濟發展不平衡，流動人口是個老話題。自上世紀六、七十年代巴西逐步走上城市化道路以來，農村人口不斷從經濟欠發達地區涌向位於東南沿海的聖保羅和裏約州，使得這兩個州人口快速膨脹至全國人口的近30%。巴西政府對於流動人口沒有專項管理，對流動人口缺少跟蹤統計，近年來才出臺一些舉措，改善了流動人口生存環境。

　　巴西公共政策中不存在“流動人口”

　　《經濟參考報》記者採訪了解到，巴西沒有建立流動人口登記制度，人口在巴西國內的流動和遷徙不受約束，公民離開家鄉到別處定居工作，無須向政府機構彙報或登記。裏約市政府秘書維克托馬爾蒂諾對記者説，巴西各級政府無法動態跟蹤人口流動的具體去向，因此無從對症下藥，這也給各地方政府和聯邦政府實施相關管理帶來困難。

　　裏約市社會救助局一官員對記者説，該機構的服務對像是所有意義上的低收入人群，同全國各地一樣，並無針對流動人口的扶助政策。也就是説“流動人口”這個概念在巴西公共政策領域是不存在的。

　　巴西沒有專為流動人口定制的公共政策，有歷史原因。它是一個多種族長期雜居的國家，從數百年前奴隸制時期便是如此。如今，巴西注重在社會中消除包括性別、膚色、社會階層和地域的歧視。雖然歧視現象在一些領域依然存在，但無論從法律還是公民意識上來説，各城市對外來人口的包容度較大。

　　“工作再努力也難得到跟當地人一樣的薪水”

　　記者在採訪中遇到30年前來裏約熱內盧打工的盧西亞諾羅德里格，從他的甘苦經歷中可以窺見巴西外來人口管理措施的得與失。

　　現年47歲的羅德里格出生在巴西東北部伯南布哥州的一個貧困家庭，30年前來到裏約熱內盧市，一直靠給小區當看門人為生。他在新城市娶妻生子，現在是兩個孩子的父親。

　　羅德里格剛到裏約時，很長一段時間借住在貧民窟3平方米的小隔間裏。他説：“外地人到裏約，如果沒錢又沒人投靠，只能流落街頭。夜宿街頭容易被搶，生命安全得不到保障，只能靠自己撐過最初的日子。有些人忍受不了饑餓和寒冷，加入犯罪集團。”他説，裏約本地人不願從事繁重勞動，但教育程度的區別使得外地人再努力也很難獲得跟當地人一樣高的薪水。

　　羅德里格説，外地學齡兒童失學的有很多，他們成天無所事事，看不到未來，很容易去做壞事。他認為，政府應有所作為，而不是簡單粗暴地把這些孩子關進收容所。此外，目前對流動人口中的殘疾人群體，政府的政策不健全，落實也不到位。

　　私人診所會員服務使基本醫療有了保障

　　讓羅德里格感到欣慰的是，他攜家人參加了私人診所會員服務，基本醫療有了保障，每人每月繳納30雷亞爾(約合17美元)的固定會費，就診時只需自付一半費用，類似于私營的醫療保險。“非診所會員必須等待漫長的90天才能領到檢查結果，而會員只要3天。”羅德里格一家四口每月繳納120雷亞爾，還算可以承受“要是人再多就吃不消了。而且配藥要到街頭的藥店去，這筆費用不小”。

　　多年的經驗告訴羅德里格，去公立醫院看病絕非上策。裏約市內有不少公立醫院，看病不用花錢，但公立醫院的弊病很明顯：醫療水平低下，就診效率低，人滿為患。為能挂上一個號，病人得連夜排隊，患者排隊時發病死亡的案例時有發生。

　　私人診所與公立醫院的一個共同點是，面對患者一視同仁，不會因為外來人口而在醫療服務上打折扣，但前提是患者必須能夠出具詳細的病歷。問題恰恰在於，流動人口中的大多數人拿不出病歷和其他醫療證明，這客觀上阻礙了他們獲得平等的醫療服務。

　　“不去大城市打工也能致富”

　　巴西成功申辦世界盃和奧運會後，裏約市重點對城市基礎設施和社會治安進行了治理與完善。裏約聯邦大學社會學教授安東尼奧佩雷拉説，目前貧民窟的犯罪問題正逐步得到解決，其居住條件也正在改善，外來人口的生活條件在客觀上也一併得到了提高。

　　事實上，背井離鄉到大城市謀生目前已不是巴西農村人的最好出路。佩雷拉説，最近的趨勢是，從農村進城的人沒有以往多了，甚至開始出現流動人口回流現象，這是因為現在北部各地工業逐步振興，就業機會增加、生活水平改善，讓當地農村人在家同樣能致富。