中國網訊 2011年11月28日至12月9日在南非德班將召開聯合國氣候變化框架大會第17次全體締約方大會。今年入春以來，世界經濟尚未從2008年底的金融危機緩過氣來，又遭受到經濟衰退的二次探底的衝擊。美國總統大選在即但失業率居高不下、經濟增長乏力；歐盟財政危機四伏、歐元面臨崩潰；日本深陷地震海嘯和福島核電災難的打擊之中。再加上全世界各地此起彼伏的政治抗爭風潮，使世界許多國家的政府窮于應對經濟、金融和政治的挑戰。氣候變化問題明顯地被擱置在次要地位，這無疑對年底的德班會議産生不利的影響。

　　今年的氣候變化談判預備會議次數比往年少一些。4月初曼谷會議的議程之爭，反應了發展中國家和發達國家在全面均衡的推動氣候談判問題上的分歧。儘管曼谷會議最終達成了新的討論議程，但許多寶貴的談判時間流失了。6月中旬的波恩會議留下的最深刻的標記是負面的。日本、加拿大、俄羅斯首次公開表示不會在京都議定書第二承諾期做出減排目標的承諾。澳大利亞搖擺不定，歐盟和其它傘形國家對第二承諾期設定先決條件，美國仍然游離于京都議定書之外。這無疑重擊了京都議定書第二承諾期，使之“休克”並威脅到京都議定書的生存。十月初的巴拿馬會議只有一週。京都議定書的談判進入冰凍期，而長期合作行動組的談判緊鑼密鼓地進行，在一些議題上取得進展。

　　各國代表和國際組織都希望德班談判會議取得“全面平衡”的積極成果。全面和平衡的解讀在各個國家集團是有差異和不同訴求的。在歐盟和其它的傘形國家（不包括日本、加拿大、俄羅斯），對平衡和主要進展的理解是在雙軌制之間和各軌內的發展是平衡的。也就是美國、中國、印度等排放大國要承擔減排責任，各個議題要按坎昆決議去推進。美國對全面平衡的理解是其它主要經濟體國家，包括中國和印度都應承擔法律約束力的減排責任，各個議題要與資金問題脫鉤。日本、加拿大和俄羅斯的理解就是不承擔京都議定書第二承諾期的減排目標，或最好為零目標，而要求美國和主要的發展中國家承擔強制性的減排目標。

　　發展中國家對“全面平衡”解讀的是雙軌制和11個議題的全面平衡的發展。京都議定書第二承諾期不能否定，不能在第一和第二承諾期之間存有空檔，但可以延長第一承諾期。美國必須履行與其它發達國家“可比較”的減排目標和責任。發達國家的減排目標要大幅提高，2020年的總體減排要在1990年的水平上降低25-40%。要消除土地利用和土地利用變化（LULUCF）中的碳泄漏和過高的碳中和計算。在減排中，發展中國家要積極制定和實施國家的適當減緩行動（NAMA），走低碳綠色經濟之路，將能耗增長與經濟發展脫鉤。談判的依據是兩個條約（氣候變化公約和京都議定書）和兩個決議（巴厘路線圖和坎昆會議決議）。各個議題平衡發展，不能單議題突進。“全面平衡”也包括氣候談判是多邊談判（即在聯合國框架下），確保發展中國家的利益。從另一個角度講，談判會議決議要照顧到發展中國家和發達國家各方的利益，談判是需要妥協的，這也包含在“全面和平衡”的解讀之中。

　　南非德班第17次締約方大會成功的關鍵是要不要京都議定書第二承諾期。沒有這一點，就失去了氣候變化談判的基石，更談不到全面平衡的發展。否定京都議定書第二承諾期，將會導致京都議定書的廢棄，對國際氣候談判造成長期的和重大的負面影響。在巴厘路線圖的相關條款中載明，美國與京都議定書中的附件1國家在各方面都應有“可比性”。如果沒有京都議定書第二承諾期的減排責任，美國就只履行在公約的長期合作行動下所作出的承諾，既不被強制也不受到未完成履約後的懲罰。2008-2012年是京都議定書的第一承諾期，至今為止大部分附件1國家都未能達到承諾的減排目標。在2012年地後會出現空檔期，不可避免地造成法律漏洞和實施困難。可用一過渡期來填補空檔期，或者延長第一承諾期填補空檔期，給予發達國家多一些時間完成在原期限內完不成的承諾目標。

　　在德班會議上要有實實在在的資金來資助貧窮脆弱的發展中國家應對氣候變化、改變增長方式、走低碳綠色經濟之路。發展中國家再三強調2013-2020的時間段上，每年有大幅度上升的資金來源，直至2020年達到1000億美元。快速啟動資金（2010-2012）到2012年底截止，要保證2013年能立即獲得資金，而不能存在一個時間上的缺口和間隔。資金問題主要包括三個方面，（1）資金透明度。應對發達國家的資金提供和發展中國家的資金利用進行統一格式的評估；（2）2013-2020年之間的資金應是逐年顯著地上升；（3）可靠的、充分的、額外的公共財政來源。綠色氣候基金要有充裕的資金來源，不僅能滿足機構運行，還有充分的資金支持發展中國家應對氣候變化。國際海事機構（IMO）希望能得到德班大會決議的授權，按照給定的指導方針，遵從“共同但有區別的責任”的原則和對發展中國家“無凈負費”的規則，儘快地開展工作，籌集資金。

　　適應議題的討論遠遠落後於其它議題的進展。適應委員會的建立還未形成決議，與資金問題尚未挂鉤。必須指出的是，那些小的貧窮的發展中國家在政治、經濟、體制上缺乏能力來引導經濟向低碳和綠色經濟方向發展，更需要加強能力建設。但是，在幾次少量的討論中，都沒有給予重視，尤其是制度能力的建設幾近空白。上述這些討論要點的文本如能在這次會議上有所解答，德班會議就可能取得更多的進展。

　　在坎昆會議的決議中，對發達國家要進行國際評估和回顧（IAR, International Assessment and Review）。對發展中國家要進行國際諮詢和分析（ICA, International Consultation and Analysis）。在發達國家的IAR中，要求有二年期的報告，包括指導原則、假定條件、基準年、變量分析方法等。對資金支持也要採用IAR。另外，根據坎昆決議的要求，所有發達國家要制定低碳發展戰略。上述這些部分都綜合在MRV的框架下。在對發達國家的核算體系的要求首先是透明度高。透明度的要求針對政策效果、統計數據、計算方法、假定條件、預測模型、CO2排放清單、碳庫、碳匯等等。透明度還意味著各個發達國家通過IAR對減排目標進行對比。要建立起統一的核算體系和準則，才能適應“可比性”的要求。在稱為“環境誠實度”的標準下，建立統一的IAR核算體系和準則顯得十分重要。

　　發達國家的IAR的經驗，值得發展中國家在實施MRV的要求時，做好ICA。首先，不同的發展中國家根據本國經濟、統計系統和數據收集、技術水平和設施裝備等制定出一套可實施的指導原則，在保護國家主權的前提下，認真做好ICA的透明度和可靠性問題。ICA的實施不僅是完成國際條約的規定，最終促使建立國內完整、準確、可靠的CO2排放數據體制和體系，以及建立核查體系和方法。

　　在今年，許多國際研究單位發表的研究報告指出，為了在本世紀末將溫升控制在2℃以內的要求，按照目前各國減排的承諾和各種允諾加起來，2020年仍有60-90億噸CO2排放的缺口。按目前各個締約方做出的國家減排行動計算，發展中國家的減排佔到56%以上。2010年全球二氧化碳排放儘管受到經濟衰退的影響，仍然增長5%。這是近二十年來，二氧化碳排放增長最快的一年。如果不包括土壤的CO2排放，全球二氧化碳排放達到330億噸，在1990年的水平上增加了45%。排放增長主要來自煤炭的消耗。煤炭同期增長了7.6%，佔全球能源需求的三分之一，是1970年以來的最高點。

　　氣候談判的政治生態環境發生了很大的變化，需要相應地調整談判策略。1990年的全世界溫室氣體排放總量中，發達國家的排放佔70%以上。2010年的全世界溫室氣體總排放量中，發達國家與發展中國家的比例旗鼓大致相當。在2040-2050的預測中，發展中國家的排放總量將逐漸地上升到排放總量的70%以上，但從人均的碳排放量的角度來看，發達國家仍然比發展中國家高出幾倍以上。這種動態變化的趨勢，要求在談判策略、政策、方法上都應做出相應的調整。發展中國家的主要排放國家，例如中國、印度、巴西和南非都按照自己的能力做出國家適當的減緩行動方案。而發達國家無視氣候變化的基本原則，要求主要的發展中國家承擔不相匹配的責任。在這種角色相互更迭的時期，談判呈膠著狀態。

　　在最近的氣候變化談判的法律形式議題中出現的新動向值得注意和應對。澳大利亞和挪威政府代表團在巴拿馬的會議上提交了一份建議書，提出對發達國家在京都議定書和長期合作行動中的減排目標進行有法律約束力的標定。同時對發展中國家，除貧窮的發展中國家外，也要作出強制性的減排承諾，並在此基礎上，才談到進一步提高減排承諾的目標，以填補氣候變化減排中的巨大差距。這個提議得到歐盟、澳大利亞、新西蘭、日本和美國等發達國家的呼應。正如一份NGO評論報告指出，該建議除減緩議題外，沒有涉及適應、資金、技術轉讓和能力建設等在巴厘路線圖載明的其它重要議題，其要求發展中國家作出強制性的減排，卻減弱了發達國家的有法律約束力的減排承諾。

　　發展中國家認為氣候變化公約本身就具有法律約束力，要認真研究“公約”中有否明確的法律形式和規定，在“共同但有區別的責任”和“各自能力”的原則下，應用強制力來約束和實現承諾，並規範和保護這種強制力隨後帶來的一系列問題。發展中國家和發達國家的“法律形式的強制力”是有區別的，在公約長期合作行動下的所有談判議題都應具有法律強制性。中國代表團的態度是靈活的，是願意開展有關法律形式的討論，以及減排目標的法律地位選擇。從法律形式的議題討論來看，小島國聯盟和某些發展中國家與77+中國集團有明顯的分歧，主要表現在急於將發達國家和主要發展中國家的減排捆綁起來。

　　南非德班會議需要談判磋商的時間非常有限，對會議的成果的期待不要太高。現有預測德班會議成果的三種情景。第一種情景是達成有法律約束力的和有強制力的條約。在南非德班的會議上，大家的關注重點是，發達國家能否在氣候變化惡化的情況下，承諾更高的減排目標。在關係京都議定書第二承諾期的命運之時，能夠出現轉機的關鍵是世界各國領導能否做出睿智的政治抉擇。顯然，從前面的分析來看，幾率很小，希望暗淡。第二種情景是達到像坎昆那樣的決議，把懸而未決的問題留到明年繼續討論。在德班會議，在一平衡點上尋找各方都能接受和同意的方案。德班會議可能把適應委員會的管理、構成和具體規範落實下來，並初步運行。綠色氣候基金、技術轉讓等工作進展也望獲得肯定。然而許多主要問題仍然停滯不前，需要更多的時間協商談判。第二種情景有希望達到，但不確定因素依然較多。第三種情景是達到哥本哈根協議那樣無約束力的文本。這種情景幾率較大，但大家都不希望有這種結果。無論是第二種和第三種情景，都會導致後年（2013年）和更長的時間內（2015年）形成如下夾生飯式的局面（即前有京都議定書，後有新的有法律約束力和強制力的條約）：各自目標，分別表述，自願實施。只不過第二種情景中，尚有較好的運作機制，推動自願實施。主要原因是發達國家的政治減排意願不強，又增附一些苛刻的條件。儘管可能延長京都議定書第一承諾期的期限，但實質沒有改變，談判依然會拖而不決。

　　作者：

　　楊富強：NRDC（美國自然資源保護委員會）能源、環境與氣候變化高級顧問

　　林明徹：NRDC氣候變化與能源政策項目主任

　　李晶晶：NRDC氣候變化與能源政策項目專員