美國金融反恐立法舉要

　　★　通過金融領域的制裁措施打擊恐怖主義。《愛國者法》規定,美國的所有金融機構必須制定反洗錢方案,必須與政府建立秘密通訊系統,必須對新開賬戶的客戶進行身份識別,對非美國公民的代理賬戶和私人銀行賬戶必須加強背景調查,等等。

　　★　金融機構如發現其掌握被美國政府列入“黑名單”的恐怖組織或其代理機構的資金,必須首先對該筆資金進行控制,並向美國財政部下屬的外國資産管制辦公室報告。

　　★　執法部門在金融反恐領域的分工十分明確。財政部主要執行《銀行保密法》,國土安全部主要負責洗錢犯罪及相關的金融交易,司法部負責在法律授權範圍起訴洗錢犯罪案件並對相關財産進行罰沒。

　　□“國家反恐”海外調查

　　編者按:近日,在全國人大常委會審議的《關於加強反恐怖工作有關問題的決定(草案)》中,明確了恐怖活動的定義,並且打算公佈恐怖活動組織及人員名單和對涉恐資金進行凍結。實際上,當今很多國家都已通過立法確立了對恐怖活動組織和恐怖活動人員名單的認定和公佈機制,並依法對涉恐資金予以凍結。就此,本報將陸續推出一組“國家反恐”海外調查,敬請關注

　　從1997年開始,美國國務院每兩年公佈一次“外國恐怖組織”名單。今年9月公佈的最新數據顯示,美國國務院界定的“外國恐怖組織”共有49個,其中多為來自中東和南亞的伊斯蘭極端運動組織。另外,根據“反恐協調員辦公室”最新名單,“限制入境的恐怖主義組織”為59個,其中“東突厥斯坦伊斯蘭運動”也位列其中

　　“911”事件後,美國走上了一場曠日持久的國家反恐道路。如今,十年過去了,美國各界對反恐得失眾説紛紜。作為美國國家反恐的主要法律支撐,《愛國者法》也引起了民眾的不少質疑。儘管多年來一直有專家呼籲對該法的爭議條款進行修訂,但人們迄今沒有看到改變的跡象。分析認為,對恐怖襲擊的恐懼和對國家衰落的糾結,很難使美國政府輕易調整現行的“嚴格立法、強勢反恐”的局面。

　　《愛國者法》奠定國家反恐基礎

　　2001年的“911”事件對美國造成前所未有的衝擊和震撼,當時的布什政府和國會迅即作出政策和立法反應。事件發生後僅8天,司法部就向國會提交了一份指導反恐的法律草案,參眾兩院經一個月的辯論分別以98票對1票和357票對66票的壓倒性多數通過。當年10月26日,法案由布什總統簽署成為法律。

　　法案全稱為《通過為攔截和阻止恐怖主義犯罪提供適當手段來團結和加強美利堅合眾國法》,因其英文首字母縮寫而被簡稱為《愛國者法》。這是美國歷史上首部專門針對恐怖問題的法律,也是指導此後10年反恐的根本大法。

　　《愛國者法》是美國歷史上多部相關法律的集大成者。其沿用的法律依據包括1934年出臺的《聯邦通訊法》,1978年出臺的《外國情報監視法案》、《聯邦電話竊聽規範》和《電子通訊隱私法案》等,《愛國者法》對相關既有法律的條文進行了補充和修訂。

　　美國出臺《愛國者法》的目的是賦予執法部門更大權限,從而更迅速和有效地預防和打擊恐怖活動,這從該法的副標題可見一斑:法案旨在阻嚇和懲罰發生在美國和世界各地的恐怖主義行為,並加強法律執行中的調查手段等。

　　根據《愛國者法》,執法機構在調查電話和電子郵件通訊、醫療和金融等記錄方面的限制大為降低,財政部長在監管外國公司和個人的金融活動方面的權限也得到提升。

　　界定恐怖組織從“三原則”到“四標準”

　　美國通過兩種方式來界定恐怖組織:一是國務院根據1952年的《移民與國籍法》(簡稱《移民法》)來界定,二是國務院下屬的“反恐協調員辦公室”根據2001年《愛國者法》的授權來公佈。

　　根據《移民法》第219款的規定,美國國務卿可以界定哪些組織屬於“外國恐怖組織”。這種方式在美國反恐鬥爭中發揮了“重要作用”。通過公佈“外國恐怖組織名單”,美國可以有效地減少恐怖組織獲得的支持,並迫使相關組織停止恐怖活動。

　　從1997年開始,美國國務院每兩年公佈一次“外國恐怖組織”名單。2011年9月15日的最新數據顯示,美國國務院界定的“外國恐怖組織”共有49個,多為來自中東和南亞的伊斯蘭極端運動組織,“基地”組織名列其中。

　　根據修訂過的《移民法》第219款規定,國務院在界定“外國恐怖組織”時需遵循三個原則:一是該組織必須為“外國組織”；二是該組織必須從事恐怖活動；三是該組織的恐怖活動或恐怖主義必須威脅到美國公民或美國的國家安全,譬如對美國的國防、外交或經濟利益造成損害。

　　2001年的《愛國者法》在界定恐怖組織方面更為寬泛,將“本土恐怖主義”也納入其中。為加強移民管制和確保本土安全,該法第411款授權美國國務卿經與司法部長協商後,可以確定並公佈“限制入境恐怖主義組織名單”。

　　界定“限制入境恐怖主義組織名單”有四項標準:一是從事或煽動從事恐怖活動,尤其是以殺害他人或造成他人嚴重受傷為目的的行為；二是準備或策劃恐怖活動；三是為恐怖活動提供潛在目標的相關情報信息；四是為進一步的恐怖活動提供物質支持。

　　根據《愛國者法》規定的標準,“恐怖活動”的概念也進一步細化。包括劫持或破壞飛機、輪船、汽車或其他交通工具；綁架人質；對受國際法保護的人士進行暴力攻擊；暗殺；意圖使用生物、化學或核武器直接或間接傷害他人生命或財産安全等等。“威脅”、“企圖”或“密謀”實施上述行為,也都屬於“恐怖活動”的範疇。

　　根據“反恐協調員辦公室”2004年12月29日公佈的最新名單(該名單迄今沒有更新過),“限制入境的恐怖主義組織”為59個,其中包括“東突厥斯坦伊斯蘭運動”。

　　所有金融機構必須有反洗錢方案

　　2005年,時任總統布什曾指出,美國在反恐方面將“內外並重”:一方面與盟友密切合作,在全球主動出擊,打擊恐怖主義,另一方面將加強國內安全保障,重點保護公交系統。

　　在對外方面,美國以“先發制人”的方式,首先將“基地”組織作為打擊目標,對阿富汗發動了反恐戰爭。歷經10年努力,“基地”組織的高層指揮系統受到重創,本拉登今年5月在巴基斯坦境內被美軍“海豹”突擊隊擊斃。“基地”組織的有生力量和對美國發起恐怖襲擊的能力被極大削弱。

　　分析認為,美國取得的反恐成果與《愛國者法》不無關係。該法在一定程度上加強了美國在反恐鬥爭上的戰略統籌,彌補了情報部門和執法部門脫節的疏漏。

　　在對內方面,美國除了加強移民管制,還通過金融領域的制裁措施打擊恐怖主義。《愛國者法》規定,美國的所有金融機構必須制定反洗錢方案、必須與政府建立秘密通訊系統、必須對新開賬戶的客戶進行身份識別、對非美國公民的代理賬戶和私人銀行賬戶必須加強背景調查等等。

　　美國的金融機構如果發現其掌握被美國政府列入“黑名單”的恐怖組織或其代理機構的資金,必須首先對該筆資金進行控制,並向美國財政部下屬的外國資産管制辦公室報告。

　　美國執法部門在金融反恐領域的分工也十分明確。財政部主要執行《銀行保密法》,國土安全部主要負責洗錢犯罪及相關的金融交易,司法部負責在法律授權範圍內起訴洗錢犯罪案件並對相關財産進行罰沒。

　　舉國反恐在法律爭議中前行

　　美國曠日持久的國家反恐雖然取得了一定成果,但也付出了高昂代價。僅在阿富汗戰場,截止到2012年財政年度耗費的資金就達5570億美元,平均每名駐阿富汗美軍士兵一年的花費為100萬美元。

　　這使奧巴馬政府不得不調整反恐策略。今年6月,反恐顧問布倫南宣佈了新的反恐戰略,對外重點是破壞“基地”組織及其在也門、巴基斯坦、索馬裏和其他地方的分支,對內是將美國國土作為反恐的關鍵環節。此前美國已經開始了在也門的局部反恐努力,現在正就是否將巴基斯坦的“哈卡尼”網絡列入“外國恐怖組織”進行審查。

　　反恐需要法律作為依託和準繩,但無限期地沿用10年前通過的《愛國者法》在美國也引起了不少爭議。人們對執法部門權限擴張危及個人隱私感到不滿,特別是“機動式竊聽”,即執法機構可以對使用多個電話的用戶進行監聽,“圖書館記錄條款”,即執法機構可以調查醫療、金融等各種記錄以及“獨狼”條款,即執法機構對不從屬於恐怖組織但有恐怖活動嫌疑的個體進行監控。

　　凱托研究所研究員朱利安桑切斯撰文指出,美國民眾一直拿個人隱私與安全作利益交換,但放棄隱私並不能自動換來安全的結果。該所法律政策分析師戴維瑞傑斯則呼籲,美國應該關閉國土安全部,設立這一部門是布什政府對“911”事件在政治和經濟上的“過度反應”,當前美國面臨經濟危機,政府應該“勒緊褲帶”。

　　儘管面臨諸多壓力,奧巴馬總統今年5月還是簽署了法令,將《愛國者法》延長四年至2015年。分析認為,此舉意味著換湯不換藥,美國政府只是調整了反恐策略,並沒有改變強權內核。

　　在恐怖主義成為全球公害的今天,國際合作顯得格外重要。美國國務院反恐協調員丹尼爾本傑明去年曾指出,“全球擊敗恐怖主義威脅努力的核心是國際合作”。但要做到這一點,美國需要拋棄雙重標準,展現真誠姿態,不能“只許自己反恐,不容他人作為”。