專家：美社保基金財務可持續性領先歐洲百年

　　美社保基金財務可持續性領先歐洲百年

　　中國社科院世界社保研究中心主任 鄭秉文

　　佔全球基本養老金半壁江山

　　根據立法，美國基本養老保險基金（包括遺屬和殘疾）即“聯邦社保信託基金”理事會編制的年報應在每年4月1日面世，往年最晚也沒超過5月份，今年卻推遲了4個多月，到8月6日才公之於眾，這在美國社保歷史上是罕見的。在歐洲主權債務危機爆發和美國失業率居高不下的國內外形勢下，美國人對年報的期盼更加強烈，猜疑也更多。年報公佈之後立即引起廣泛關注和評論。

　　美國業界有人猜測認為，推遲發佈的原因很可能是，今年3月份通過的奧巴馬醫改法案對社保信託基金的收入産生一定連帶影響，加之失業率高於去年的預期，基本養老保險制度的收入必將受到較大影響，前景是樂觀還是悲觀，需假以時日予以評估。此外，學界還認為，推遲發佈的另一個可能性是對私人養老金（企業年金）嚴格的報告制度的一個蔑視。因為根據《僱員退休收入安全法案》（1974年通過的ERISA），這個時段正是僱主填報很多報表的時間，對此，美國企業界長期以來就存在著強烈的抵觸情緒。也有觀點分析説，推遲公佈年報是奧巴馬政府的一個策略，旨在製造社保制度財務樂觀氣氛，提高增強全社會對奧巴馬醫改的信心，減少其政治壓力。

　　年報顯示，目前美國養老保險制度覆蓋人數2.09億，佔全美人口的三分之二。其中，養老金領取人數為5300萬（包括退休者3600萬，遺屬600萬，殘疾人1000萬），繳費的就業人口為1.56億人。2009年制度收入8070億美元，制度支出6860億美元。截至2009年底，美國聯邦社保信託基金歷年滾存結余高達2.54萬億美元，佔全球基本養老保險基金累計餘額5.6萬億的將近一半，相當於中國目前的全部外匯儲備規模。同時，美國養老保險也是世界上最大的政府計劃，佔美國聯邦預算的23%，美國的養老保險稅是美國家庭繳納的最大稅種，80%的美國人繳納養老保險稅要多於聯邦收入稅。

　　美國聯邦社保信託基金規模發展十分迅速，30年來膨脹了100多倍：1980年滾存餘額僅為246億美元，1990年增至2253億，2000年為1萬億。美國社保信託基金之所以穩定發展，其中一個重要原因在於採取了穩健的國債投資策略，多年來其全部資産用於購買政府國債，利率在5%-7%之間，遠高於CPI和GDP以及社會平均工資增長率。

　　預測2037年滾存餘額將“耗盡”

　　年報顯示，2009年美國聯邦社保信託基金收支盈餘僅為1210億美元（8070億美元－6860億美元），其中利息收入就佔1079億，繳費盈餘僅為141億，是近年來當年盈餘最少、業績最差的一年。2006年滾存餘額2.05萬億美元，2007年2.24萬億美元，2008年2.42萬億美元，幾乎每年盈餘2000億美元以上。2009年美國聯邦社保信託基金當年收支盈餘之所以少於往年，是因為美國經濟復蘇乏力，2009年失業率高達9.3%，嚴重影響了養老保險的繳費收入。據該報告預測，美國失業率將到2018年才能下降至5.5%這樣的正常水平。就是説，此次金融危機對美國經濟和社保制度的影響是深遠的，2009年是美國社保基金的一個轉折年。

　　第二個轉折年將是2015年。從這一年開始，養老保險當年收入開始小于支出，赤字將一直持續下去，當期支付缺口由滾存餘額彌補。於是，美國聯邦社保信託基金的滾存餘額將從此開始減少。

　　第三個轉折年將發生在2037年。屆時，滾存餘額將減少至零即“耗盡”，即從2038年開始，國家財政將開始予以補貼，所有1970年以後出生的人領取的養老金將全部來自轉移支付。

　　該報告的上述預測並不是危言聳聽，而是基於精算的結果。早在1940年美國社保制度發表第一個《年度報告》時就預測該制度將在60年代出現赤字，1951年《年度報告》預測1984年將開始出現赤字，1995年《年度報告》預測到2030年滾存結余將“耗盡”，此後每年的報告都將這些悲觀的預測時點向後推延。時至今日，美國社保信託基金不但沒有出現赤字，而且每年凈餘額高達幾千億美元，其發展速度令世人驚愕。

　　財務可持續性領跑歐洲100年

　　是預測存在問題嗎？顯然不是。原因很多，但主要原因有二：一是美國社保制度的繳費率很低，1935年建立社保制度時僅為2%（僱主與僱員合計），後來一路提高到1990年的12.4%。此後，20年來美國社保制度始終維持這個費率。與其他發達國家相比，美國費率是最低的，大約只有一半，甚至低於大部分發展中國家，不到中國目前的一半。面對很大的上調空間，在可預見的未來，制度收支的平衡完全可以將上調費率作為調節制度財務可持續性的一個辦法。二是美國移民政策歷史悠久，人口結構較為合理，是發達國家裏人口最為年輕的國家，到2050年60歲及以上人口占總人口比重僅為27.4%，而日本屆時將高達44.2%，西歐是35.2%，俄羅斯是31.7%，中國是31.1%。於是，美國的人口結構優勢是美國社保制度財務可持續性的一個重要基礎。歷次年報的預測是基於制度內外一些參數不變的前提做出的，可謂警鐘長鳴，憂患意識長存。一旦調整制度參數，美國社保制度的財務狀況將即刻扭轉。

　　在分析美國社保制度時，我們還應考慮兩個維度：一是即使在目前所有參數不變的前提下，2037年需要國家財政補貼，國家作為“繳費人”正式參與進來，國家補貼介入的時點也比歐洲晚半個世紀。早在上世紀70-80年代，法國和德國等歐洲發達國家養老保險制度已開始不得不接受國家財政的補貼。例如，法國對其養老保險制度的補貼每年佔當年實際支出的三分之一。二是由於美國繳費率（替代率）只有歐洲的一半，如果逐漸上調這些參數，美國財政介入的時點還可再推遲幾十年。那時，美國財政介入的時點就不是27年之後的2037年，大約應在本世紀末或22世紀初。就是説，還有80-100年的時間美國社保基金的財務不可持續程度才能到達歐洲目前的現狀。

　　兩優勢造就最好現收現付制

　　美國社保制度建立75年來，國家財政幾乎從未介入給予補貼，其社保信託基金規模佔GDP的18%，成為世界之最和現收現付的範例。由此看出，大國社保制度的成功之道有二：一是實行一個統一的制度，而不是碎片化的制度，這個條件既保證了全國集中統一的投資策略，收益率較高，又促進了全國勞動力市場的形成，這是歐洲社保制度所不能比擬的一個優勢。二是作為世界最強大的國家，美國基本養老保險的替代率僅為40%，大大低於OECD國家59%的平均水平，更沒有將歐洲福利國家作為樣板實行福利趕超戰略，為保持勞動力市場彈性和提高經濟競爭力創造了條件。

　　美國聯邦社保信託基金髮展迅速，30年來膨脹了100多倍。一個重要原因在於採取了穩健的國債投資策略，多年來全部資産用於購買特別國債，利率在5%-7%之間。

　　上世紀70-80年代，法國和德國等歐洲發達國家養老保險制度開始接受國家財政補貼。而美國財政介入的時點大約在本世紀末或22世紀初。美國社保制度的成功之道，一是實行統一的制度，而不是碎片化的制度，這既保證了全國集中統一的投資策略，收益率較高，又促進了全國勞動力市場的形成；二是美國基本養老保險的替代率僅為40%，大大低於OECD國家59%的平均水平，且沒有將歐洲福利國家作為樣板實行福利趕超戰略，從而為保持勞動力市場彈性和提高經濟競爭力創造了條件。