檢察院關於深化司法體制和工作機制改革情況

    《中共中央轉發<中央政法委員會關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見>的通知》（中發〔2008〕19號）下發以來，高檢院黨組高度重視，將改革工作作為重要的政治任務來抓。曹建明檢察長等高檢院領導多次作出重要批示，要求抓好中央19號文件的落實工作，確保中央確定高檢院&&的各項改革任務能夠按時完成。在深入調研和廣泛徵求意見的基礎上，高檢院于2009年2月制定了《關於貫徹落實〈中央政法委員會關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見》及工作方案，明確了強化法律監督和強化自身監督兩個重點，並與協辦單位建立了暢通高效的聯絡協調機制。各地檢察機關根據高檢院的部署，強化工作組織領導，積極制定工作細則，完善銜接配套機制，認真落實各項改革措施。兩年多來，深化檢察改革取得了重要成果。

    一、不斷完善訴訟監督範圍、程序、機制和手段，切實增強訴訟監督實效

    加強訴訟監督、保障司法公正、維護社會公平正義，是檢察機關的重要職責。針對影響檢察機關履行法律監督職責的機制性障礙，高檢院出臺了一系列改革措施。

    ——完善訴訟監督範圍。為了解決檢察機關對於公安機關不應立案而違法立案的情形進行監督缺乏明確規定的問題，高檢院會同公安部制定下發了《關於刑事立案監督有關問題的規定（試行）》，明確規定檢察機關對於公安機關不應立案而違法立案的情形應當進行監督，從而將違法動用刑事手段插手民事、經濟糾紛，或者辦案人員利用立案實施報復陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形有效納入了檢察監督範圍。

    ——增加訴訟監督手段。針對檢察機關訴訟監督手段單一、監督剛性不足的問題，高檢院會同最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部會簽下發了《關於對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》，明確檢察機關對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為可以採取調查、建議更換辦案人等方式進行監督，強化了對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為的法律監督工作，使檢察機關依法對訴訟活動實行法律監督的手段更加完備。

    ——健全訴訟監督工作機制。高檢院下發了《最高人民檢察院關於進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》，對完善訴訟監督機制、強化訴訟監督措施提出了明確要求。同時通過會同有關部門聯合發佈《關於辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》、《關於辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》、《關於人民檢察院對看守所實施法律監督若干問題的意見》、《關於加強和規範監外執行工作的意見》和《關於在全國試行社區矯正工作的意見》等改革文件，進一步健全完善了非法證據排除機制、監管場所和刑罰執行監督機制等訴訟監督工作機制，有利於進一步強化訴訟監督力度。

    二、通過優化檢察職權配置，分權制約，加強內部監督制約機制建設

    強化檢察機關執法辦案內部監督制約機制建設是本輪深化檢察改革的重點之一。根據黨的十七大報告提出的決策權、執行權、監督權既有效協調又相互制衡的分權制約理論，高檢院按照中央的改革部署，推出了職務犯罪案件審查逮捕權“上提一級”、抗訴權與職務犯罪偵查權分別由不同部門行使等改革措施。

    ——全面推行職務犯罪審查逮捕程序改革。改革和完善職務犯罪案件審查逮捕程序，是中央確定的一項重大司法改革，是優化檢察職權配置、強化自身監督制約的重要舉措。針對職務犯罪案件的偵查、逮捕在同一檢察院內操作，制約效果不明顯的問題，高檢院報經中央批准，于2009年9月下發了《關於省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定（試行）》，規定省級以下（不含省級）人民檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，報請上一級人民檢察院審查決定。這項改革從2009年9月起在全國絕大多數省份開始實施，充分展示了檢察機關強化對自身執法活動監督制約的決心。實踐證明，這項改革強化了對職務犯罪偵查活動的監督制約，促進了執法規範化和偵查模式的轉變，使職務犯罪案件逮捕質量明顯提高，在切實保障犯罪嫌疑人合法權利的同時也優化了基層院執法環境。

    ——通過偵查權與抗訴權相分離的改革，完善內部分權制約機制。為切實強化檢察機關執法辦案各環節中不同性質權能之間的有效制衡，高檢院根據中央19號文件的要求，于2009年9月下發了《最高人民檢察院關於完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》，明確規定人民檢察院的抗訴職權與職務犯罪偵查職權應由不同業務部門行使，規範了抗訴工作與職務犯罪偵查工作的內部職責分工和協作配合，防止因同一部門權力過於集中導致偵查權被濫用。

    ——完善對執法活動的內部監督制度。高檢院通過全面推行檢務督察制度，進一步完善巡視工作制度，推進建立領導幹部廉政檔案制度和檢察人員執法檔案制度，完善領導幹部失職瀆職責任和檢察人員違紀違法責任、執法過錯責任追究制度等一系列措施，進一步強化了檢察機關內部監督的剛性和力度。

    三、深化人民監督員制度改革，強化外部監督力度

    人民監督員制度自2003年啟動試點以來，全國共有3137個檢察院開展了試點工作，佔全國各級檢察院總數的86.5％，共選任人民監督員21962名。試點實踐證明，人民監督員制度有效規範了檢察機關查辦職務犯罪案件工作，提高了辦案質量，體現了訴訟民主，得到了社會各界廣泛贊同。在充分總結試點經驗、深入開展調研論證的基礎上，高檢院于2010年10月下發了《最高人民檢察院關於實行人民監督員制度的規定》，決定在全國檢察機關全面推行人民監督員制度，同時將人民監督員的選任方式改革為由上級檢察院統一選任，將人民監督員的監督範圍擴大到檢察機關查辦職務犯罪案件工作中具有終局性決定權的主要環節。這一改革措施將進一步增強人民監督員制度的公信力與監督活動的公正性，有利於更好地規範檢察執法行為，併為人民監督員制度的法制化積累經驗。

    四、建立和完善深入推進三項重點工作、貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的相關工作機制

    根據中央關於深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的要求，高檢院將深入推進三項重點工作、貫徹寬嚴相濟刑事政策作為深化檢察改革的重要內容，不斷提升檢察機關化解社會矛盾、維護社會和諧穩定的執法能力和執法效果。

    ——建立健全刑事被害人救助制度。高檢院會同最高人民法院等單位共同出臺了《關於開展刑事被害人救助工作的若干意見》，建立健全了刑事被害人救助制度，明確了救助範圍、條件、程序和資金管理等內容，進一步落實了檢察機關實施刑事被害人救助的配套工作機制。全國檢察機關通過迅速部署開展救助工作，使一批刑事案件被害人及其近親屬有效緩解了生活困境，切實化解了社會矛盾。

    ——完善刑事賠償工作機制，依法保護當事人合理訴求。2010年4月《國家賠償法》修訂後，高檢院認真加以落實，及時啟動了修改完善人民檢察院刑事賠償工作有關規定的工作，並於2010年11月下發了《人民檢察院國家賠償工作規定》（修訂），引導檢察機關牢固樹立依法、及時賠償的國家賠償工作觀念，進一步完善保障賠償請求人合法權益的具體工作機制，規範了辦理賠償案件與開展賠償監督工作的條件範圍與具體程序。

    ——進一步健全舉報工作機制，提高運用法律政策化解涉檢信訪矛盾糾紛的水平。高檢院開通了全國檢察機關12309職務犯罪舉報電話和舉報網站，為群眾舉報職務犯罪線索提供了更加便捷、安全的渠道，並於2009年4月發佈了《人民檢察院舉報工作規定》（修訂）和《關於進一步加強和改進舉報線索管理工作的意見》，健全對人民群眾舉報、投訴、申訴的辦理、督察、反饋機制和對舉報線索的管理程序，完善了對舉報人合法權利的保護措施。同時，全面貫徹執行中央政法委關於進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見，制定有關實施意見，引導各級檢察機關加大涉檢信訪工作力度，綜合採取依法處理、教育疏導、救助救濟等措施，改進交辦工作，規範工作流程，完善終結機制，有效實現案結事了與息訴罷訪。

    ——加大對職務犯罪的懲治和預防工作力度。嚴肅查辦和有效預防容易引發社會矛盾的職務犯罪案件，是檢察機關開展社會矛盾化解工作的重要方式。黨中央、全國人大高度重視職務犯罪的懲治和預防工作，中央審議並批准了高檢院會同中央紀委等8個部門制定的《關於加大懲治和預防瀆職侵權違法犯罪工作力度的若干意見》，以中辦、國辦名義轉發；十一屆全國人大常委會兩次審議瀆職侵權檢察工作報告。高檢院出臺了《關於推進職務犯罪偵查和預防一體化工作機制建設的指導意見（試行）》、《關於加強和改進新形勢下懲治和預防瀆職侵權犯罪工作若干問題的決定》等改革文件，進一步健全了職務犯罪查辦和預防工作機制，強化了職務犯罪偵查與預防的銜接和配合工作力度。

    五、進一步健全基層院建設機制，切實推進檢察隊伍素質建設
強化基層院建設，提高檢察隊伍素質，是提高檢察機關法律監督能力的根本途徑，也是本輪檢察改革的重要內容。

    ——制定基層院建設規劃，夯實檢察事業發展根基。為進一步夯實檢察機關的基層基礎工作，高檢院制定了《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》和《基層人民檢察院建設考評辦法（試行）》，明確了基層檢察院建設的思路和目標任務，規範了基層檢察院建設考核範圍、內容、方法和程序，加強和規範了對基層檢察院建設的指導和管理。同時根據改革文件的部署，深入推進基層檢察院執法規範化、隊伍專業化、管理科學化、保障現代化建設，開展基層檢察院建設規劃落實情況專項檢查與考核，切實推動檢察工作重心下移、檢力下沉，積極探索開展派出檢察室、巡迴檢察等工作，促進法律監督觸角向基層延伸，進一步夯實了檢察機關的基層基礎工作。

    ——完善檢察教育培訓制度，健全職業行為規範，努力提高檢察人員法律監督能力。高檢院于2009年3月出臺了《關於2009年—2012年大規模推進檢察教育培訓工作的實施意見》，積極推進教育培訓工作的科學化、規範化和制度化建設，建立省級檢察院領導班子輪訓制度，開展大規模檢察教育培訓工作，有效提高檢察人員法律監督能力。繼完成對全國地市級檢察院檢察長的培訓之後，組織了新中國檢察歷史上第一次全國基層檢察長輪訓，截至2010年下半年，高檢院已完成對全國3500余名基層檢察長的集中培訓工作。高檢院同時大力強化對全國檢察隊伍的職業道德體系和執法行為規範建設，2009年以來相繼出臺了《中華人民共和國檢察官職業道德基本準則（試行）》、《檢察官職業行為基本規範》和《檢察機關執法工作基本規範》，進一步完善了以忠誠、公正、清廉、文明為核心的職業道德要求，有效規範檢察人員職業行為和職業道德操守。

    ——積極推進幹部管理體制改革。高檢院會同有關部門下發了政法幹警招錄培養體制改革試點方案，完善政法幹警招錄培養機制，拓寬基層檢察機關人員準入渠道，為基層檢察機關特別是中西部和其他經濟欠發達地區的基層檢察機關提供人才保障和智力支持。會同中組部、高法院等單位聯合下發了解決法官、檢察官提前離崗、離職問題的通知，為有效緩解檢察機關案多人少的突出矛盾提供了有力的政策依據。同時，積極協助&&單位制定了檢察官職務序列和職級比例的改革文件，提出了完善職業保障的研究意見，制定下發了符合檢察機關司法警察工作性質特點的法警隊伍組織體系、管理機制和警務運行機制等方面的有關規定。

    六、完善檢察經費保障和物質保障機制，切實化解制約檢察工作科學發展的保障性障礙

    高檢院以落實政法經費保障體制改革為重點，著力提高全國檢察機關的檢務保障水平。在中央有關部門的大力支持下，基層檢察機關的經費保障有了明顯改善。為了進一步提高基層檢察機關基本業務裝備配備水平，滿足辦案所需的基礎設施建設，高檢院與財政部共同制定了《縣級人民檢察院基本業務裝備配備指導標準（試行）》；經國家建設部等單位批准，修訂了《人民檢察院辦案用房和專業技術用房建設標準》。通過制定人民檢察院司法鑒定實驗室建設規劃，完善檢察機關司法鑒定管理和工作制度，完成了國家級司法鑒定機構建設，規範了法醫、文檢、司法會計、電子物證、理化、心理測試等專業技術工作。大力推進檢察機關信息化建設，啟動電子檢務工程，推動健全科技強檢工作機制，為檢察機關依法履行法律監督職能提供強有力的技術和物質保障。

    兩年來，在中央政法委和高檢院黨組的堅強領導下，在全國各級檢察機關的大力配合下，檢察改革工作呈現出總體推進、重點突破、紮實有序、成效明顯的良好勢頭。特別是，一批高檢院&&任務和重要協辦任務陸續出臺了改革實施意見，對於推動整個檢察改革進程、促進檢察工作科學發展起到了重要作用。檢察改革取得的成果充分證明，中央關於司法體制和工作機制改革的決策部署是十分正確的。通過深化司法體制和工作機制改革，制約檢察工作科學發展的體制性、機制性、保障性障礙得到了初步解決，檢察機關的法律監督能力進一步增強，檢察機關的內外部監督制約機制更加健全，改革為檢察工作注入了新的生機和活力。