鄭州"大城管"模式正終結 新政未定亂象無人管

　　3年前，鄭州歡天喜地地推行"大城管"模式時，一定不會想到今天的結局。

　　本想播下大城管的"龍種"能提升城市管理水平，結果收穫的卻是"跳蚤"。

　　行政權力濫用、暴力事件頻發、上下協調失靈、行政不作為等負面結果接踵而至。

　　如今，執法隊伍如一盤散沙，各自為戰。

　　眼下，鄭州市開始新一輪城管體制改革，比如鄭州市城管局設立市政市容監察管理局代行行政執法職權就是明證。

　　不過，因行政執法權沒有獨立，不能對審批權實行有效監督，這一改革只是一片"浮雲"，沒有實質意義。

　　新動向

　　"大城管"模式終結？

　　種種跡象表明，鄭州的"大城管"模式正在"Game over"。

　　明證有三：

　　先是金水區"物業城管"被叫停。而這是金水區在區級市政、執法兩局合併後，依附於"大城管"模式搞的一個創新，想用這個辦法增加基層城管人手。但在實施過程中權責不明、監管不力，致暴力頻頻。

　　今年5月12日，鄭州市政府法制辦痛陳"物業城管"弊病，並叫停此"新政"。

　　同時，鄭州市城管"改頭換面"，打破實行了3年的"大城管"模式，在局內部設立市政市容監察局，行使原來鄭州市行政執法局的大部分職權。這意味著在城管局內部，市政、執法兩大業務重新分離。

　　此外，中原區城市管理執法局也打破"大城管"模式，重新讓市政、執法"分家"，新的行政執法局正在籌建中。

　　眼下，更多的改革正相繼推出，它們無疑都在暗示著，試行3年的"大城管"模式正走向終結。

　　後遺症

　　權力博弈後，執法骨幹被拋棄

　　上一輪的"大城管"模式在推行之初，就註定了它今天的命運。

　　當初，市政、執法兩局合併，新的領導班子組建時，大量執法骨幹力量成了"不受歡迎的人"。

　　這在區裏表現得十分明顯。

　　以二七區為例，兩局合併後，原二七區市政管理局局長任新組建的城市管理執法局局長，同時，原市政管理局班子成員幾乎全部在新局任職。

　　而原二七區行政執法局的班子成員要麼調離，要麼退休，"執法局變成了一個大隊，明顯被矮化了"。

　　金水區、中原區大致如此。

　　這一調整，直接導致區級城管局班子成員中缺乏懂執法的負責人，一旦有執法任務，班子成員"一頭霧水，不知道從哪下手"。

　　此外，區級執法中隊下放辦事處，"外行"指揮，執法權被濫用也就成為常事。

　　權力博弈，帶來的一個惡果是，此前積累了10餘年的行政執法隊伍疏散、流失，"成了一盤散沙"，既沒有合力，也缺乏監督。

　　直到現在，這一現象在多個區級城管局仍沒得到改觀。

　　執法中隊"下嫁"，工作上下脫節

　　上一輪改革中，除管城區外，金水區、二七區和中原區的執法中隊悉數"下嫁"辦事處。

　　這個變化，除了導致行政執法權被濫用（如城管打人等）的惡果外，還造成了市、區兩級執法部門的脫節。

　　因為執法中隊下放辦事處，而辦事處聽命于區政府，所以市級城管局的指令、考核、督察在區一級"玩兒不轉"，常常使紅頭文件變白紙。同時，因市級城管局管不住辦事處，就算執法出問題，也難以問責。

　　這就好比一個人的胳膊脫臼後，上下聯絡不暢。

　　"大城管"的本意是讓城市管理更高效，結果卻造成了城市管理的"擰巴和尷尬"。

　　執法現"真空"，街頭亂象沒人管

　　"大城管"改革弊病漸次顯露，並廣為詬病，但因種種原因，新的改革遲遲沒有推行，城市管理出現"真空"。

　　金水區的"物業城管"模式叫停後，辦事處和執法中隊"重出江湖"，但"物業城管"所釀的惡果讓執法中隊束手束腳，辦事處又因為"沒有行政執法主體資格"而無法履職。

　　同樣，二七區在接連出現幾起暴力事件後，試圖讓市政、執法兩局重新"分家"。但因區政府主管領導變動，這一思路"胎死腹中"，至今沒有一點消息。

　　舊模式行不通，新模式未定，執法人員沒有鬥志，城市管理出現持久的"真空"。而這直接導致了近期城市管理質量的下降。

　　"我們也很著急，但因上一次改革帶來的混亂，上下沒有理順，現在無從下手。"鄭州市城管局一位負責人焦急萬分地説。

　　不過，據他介紹，"中原區的狀況已有明顯改善"，其原因就是該區在全市率先重新組建了執法局，並獨立於城管局，同時下放辦事處的執法中隊收編執法局，執法又實現了專業化。

　　新改革

　　鄭州市城管局設立"影子執法局"

　　怎樣重新理順市政、執法兩者的關係，改變"眉毛鬍子一把抓"的局面，鄭州市城管局正在啟動新一輪體制改革。

　　最新的辦法是市政市容監察管理局的設立。

　　編制方案顯示，該局主要承擔市政管理、市容管理、戶外廣告、養犬等方面的行政處罰權，以及"全市城市管理行政執法工作的管理、監督、指導和協調，同時，負責監督指導各縣、區依法開展城市管理行政執法工作"。

　　"這實際上是把以前的行政執法局的職權，重新分列出來，交由市政市容監察局行使。"鄭州市城管局一負責人表示。

　　按照方案，該局下設綜合處、法制處、執法管理處和執法督導處共4個處室，原鄭州市行政執法監察支隊支隊長高保林、原鄭州市城管局副局長張東偉任該局副局長，而局長由現任鄭州市城管局局長余遂盈兼任。

　　眼下，人員調配、辦公場所調整等正在進行。

　　再評價

　　新政被指"換湯不換藥"

　　新政實施，本該一片叫好聲，但因新成立的市政市容監察局仍要聽命于城市管理局，被指"換湯不換藥，中看不中用"。

　　據鄭州市城管局知情人士介紹，市政市容監察局的成立，本意是好的，就是要讓行政執法重新專業化。但是，市政管理和行政執法應該是一種"監督和制約"關係，市政管理有審批權，而行政執法有監督權，二者分立，才能"互相掣肘"。

　　"現在雖然成立一個新局承擔行政執法職權，但因城市管理局局長兼任市政市容監察局的局長，造成後者事實上算是城市管理局的二級局，這樣，執法業務要受城市管理局的指導，不利於工作開展。"他説。

　　此外，因受命于城市管理局，就無法對城市管理局審批行為進行有效監督。"好比左手砍右手一樣，根本下不了手。"他説，"如果市政市容監察局不能徹底脫離城市管理局，即使它承擔了行政執法職權，也是換湯不換藥。"

　　再破題

　　"大城管"在鄭"水土不服"

　　沒有制約的權力就像一匹脫韁的野馬，難以駕馭。

　　而在城市管理層面，審批權和執法權的分離，就是要讓審批權受到制約和監督。

　　同時，因涉及行政處罰權，它的履行必須有法定的程序和依據，缺乏專業背景便可能導致執法行為偏離法治的"軌道"，導致行政行為非法。

　　為了實現審批權和執法權的分離，自1997年以來，全國有100多個城市開展了相對集中的行政處罰權試點工作，鄭州是最早開展試點的城市之一。

　　它把分屬於市政、規劃、園林、環保等部門幾十項城市管理方面的行政處罰權集中起來，交由專門的行政執法局行使。運行10年，總體來説效果不錯。

　　然而在推行10年之後，鄭州市卻改弦易轍，撤銷執法局，推行"大城管"體制。但新體制並沒有預想的那樣美好，反而導致城市管理出現盲目、混亂局面。

　　實踐證明，這一模式在鄭州"水土不服"。

　　"單設行政執法局"呼聲再起

　　在某些時候，走"回頭路"也是個不錯的選擇。

　　鄭州大學法學院教授何玉玢在接受商報記者採訪時曾多次表示，"大城管"體制雖然在事實上解決了基層城管力量不足的問題，但很難做到依法行政。

　　他認為，行政執法專業化的特點是，執法主體、執法權限法定化，它每一個執法行為，都必須有法律依據，無論是程序還是實體都要依法辦事，這有助於依法行政理念的建立和推廣。

　　因此，他建議，鄭州市還應積極推進行政執法專業化。

　　鄭州市城市管理局內部很多人也堅持這種觀點。

　　鄭州市城管局一位長期關注城管體制改革的負責人説："行政執法局撤銷後，執法隊伍缺乏凝聚力，既無法開展統一行動，也不能對執法人員進行指導和監督，更別説對審批權的監督。要想從根本上解決審批、執法不分，城市管理不力，體制搖擺不定的局面，必須重新成立行政執法局，否則，無論對現有體制怎樣調整，都是表面功夫。"

　　眼下，呼籲重新成立執法局的聲音，正在鄭州城管系統內部蔓延。