非北京戶籍購買機動車 需提交暫住證

附著在戶籍上的利益，是否就是那個平衡點? 姚雯/畫

程海寄給北京市一中院起訴狀的郵局憑據

　　安徽籍律師程海，已在北京居住了7年。2010年9月，他買了一輛新車，但登記時，卻遇到了問題。

　　"車管所要求我提交暫住證，而和我一起辦理登記的北京籍居民只要提交身份證就可以了。"程海告訴記者，北京市順義區車管所工作人員對他提出這一要求後，他不得不返回住所地——昌平區東小口派出所辦理暫住證。

　　外地戶口居民購車登記，被強制要求提交暫住證——于法有據嗎?

　　"我已經在北京居住了7年多，為什麼還要提交暫住證?"程海説，順義區車管所的一名工作人員當時告訴他，沒有北京市戶口的人辦理機動車登記必須提供暫住證，並表示"局裏對此有規定"。

　　有規定?是什麼規定?程海查閱相關法律法規後發現，北京市公安局公安交通管理局(下稱北京市交管局)關於《機動車註冊登記》規定:新車辦理初次註冊登記，必須提交"機動車所有人身份證明原件和複印件"，"在暫住地居住的內地居民，其身份證明是《居民身份證》或者《臨時居民身份證》，以及公安機關核發的居住、暫住證明"。該局網上發佈的《補(換)領、初次申領<機動車登記證書>》也有相同規定。

　　上述規定，與公安部2008年發佈的102號令《機動車登記規定》第7條的精神相同。該條規定，辦理註冊登記時必須提交機動車所有人的身份證明。程海告訴記者，該規定第五十五條第四款對居民身份證明的定義是:"《居民身份證》或者《臨時居民身份證》。在暫住地居住的居民，其身份證明是《居民身份證》或者《臨時居民身份證》，以及公安機關核發的居住、暫住證明。"

　　程海認為，這一規定直接導致外地戶口本地常住居民，在辦理機動車登記時，除了提交身份證，還必須提交居住、暫住證明。而道路交通安全法及其實施條例僅規定，公民如申請機動車登記、申領號牌、行駛證的，應當提交"機動車所有人的身份證明"，102號令明顯與此不符，對外地人申領人違法增設了辦理提交暫住證的義務。

　　此外，102號令的規定與《中華人民共和國戶口登記條例》和《中華人民共和國居民身份證法》的規定也明顯相悖。依據這兩部法律，公民的身份證明，僅包括居民戶口登記簿和居民身份證。

　　程海表示，既然102號令與多部法律相抵觸，北京市交管局依法應當執行上位法，而不應執行下位的102號令，否則違法。如果任由各級政府部門自行"立法"，法律就會被架空，國家的法制統一和法治建設就會被破壞，這是法律所不允許的。

　　程海還介紹説，北京市交管局的做法，其實也不符合北京市公安局2009年有關暫住證的新政。2009年1月，北京市公安局宣佈，不強制在京居住的外地居民辦理暫住證。"但我的親身經歷是，外地戶口居民購車登記、辦理駕照、就業等，仍被強制要求辦理和提交暫住證，這不是'換湯不換藥'嗎?"程海説，北京市交管局強制他辦理和提交暫住證的具體行政行為違法。

　　今年2月中旬，他向北京市西城區法院提交了對北京市交管局的起訴書。立案庭法官只是把訴狀複印收下。第二天，程海郵寄訴狀到該院後沒有得到回應。

　　"我只好按照行政訴訟法的規定向北京市第一中級法院立案庭郵寄起訴書。"4月12日，程海告訴記者，他快遞的起訴書已被法院簽收。他表示，他的起訴行為不僅是為了維護自身的合法權益，也是為了維護幾千萬非京籍戶口居民的利益。近期，他準備向國務院和公安部發去公民監督書，要求依法撤銷102號令中關於機動車登記時提交暫住證的內容。

　　我在北京住了20多年，也有房子了——怎麼還是"暫住"呢?

　　在北京市某小區從事物業管理的邢方林先生，也和程海有過相似的經歷。他也是在2010年買汽車的時候被要求提交暫住證。

　　"我在北京住了20多年，也有房子了，怎麼還是'暫住'呢?"邢方林想不通，既然身份證信息全國都聯網了，為何對本地人和外地人還區別對待?

　　對此，中國政法大學憲政研究所研究員、劉小楠副教授在接受記者採訪時表示，強制初次辦理機動車登記的人提交暫住證不僅于法無據，還"涉嫌"戶籍歧視。

　　"判斷賦予部分公民的義務是否造成歧視，首先要看法律上是否有明確的規定。"劉小楠告訴記者，在考察其合法性的同時，還要看其合理性。而判斷是否合理有兩個標準:其一，是否導致某一群體負擔加重，進而損害其利益;其二，是否基於重大的國家安全利益的考慮，才採取區別對待。

　　"新車登記要求提交暫住證，既沒有法律依據，也不影響重大的國家安全利益。所以，構成戶籍歧視。"劉小楠説。

　　但在清華大學法學院公法研究中心主任余淩雲教授看來，"新車登記要求提交暫住證，是出於管理的必須。"他在接受記者採訪時表示，現代的社會管理，應該建立在對人口信息的充分掌握之下，這是遷徙自由應該付出的成本，公民有義務無償提供個人信息。

　　北京市居民僅提交身份證即可辦理機動車登記，是否合理?余淩雲認為，有北京市戶口的人，其身份證的信息與戶籍上的信息一致，北京市政府早已掌握。但是對於外地居民的信息，北京市政府並不掌握。如果他申領了北京的牌照卻不在北京生活，有可能影響到北京市的車輛管理。"如北京市十二五規劃表明，將把機動車總量控制在一定範圍內。這種買了車卻到外地去開的車輛便不該統計在內。還有第二輛車的限購問題等，北京市交管局也需要掌握詳細的車主戶籍信息。再者，北京市交管局掌控每年在京可能使用的車輛的情況，將會直接影響'治堵'等措施的變更。"

　　不辦理暫住證，僅提交車主信息不行嗎?余淩雲認為，如果非京籍戶口人只提供身份證，北京市政府就很難據此對在本市工作、定居的人口數據做到心中有數。

　　"推行暫住證制度，有利於市政、醫療、學校等均衡、統籌發展。"余淩雲表示，讓外地人辦理暫住證不是一種歧視，如果辦理暫住證後，不允許外地孩子讀書，或者有其他限制性措施，那才涉嫌歧視，而不是辦證本身。

　　加快人口信息共享制度建設，剝離戶籍屬地福利——期盼戶籍新政!

　　"流動人口把一個新城市當成居住地後，還是應該到當地政府報到，這樣便於政府提供服務。"4月13日，第十一屆全國人大代表、廣州市律師協會名譽會長陳舒在接受本報記者採訪時表示，不論是暫住證還是居住證，只要有關部門要求公民辦理的目的是為了"提供服務"，而非"收費手段"、"限制公民遷徙的門檻"，便無可厚非。

　　在陳舒看來，政府有必要掌握流動人口的信息，以便安排交通、衛生、社會保障等方面的管理成本投入。"身份證不足以反映全部人口信息，人是流動的、變化的，如婚姻、子女等很多情況都在變化，居住地的政府有必要掌控這些管理信息。"

　　結合程海的遭遇，陳舒表示:"一名律師已經在北京執業7年了，他每年都要接受北京市司法局的年審。那麼，他的信息應當為北京市各個政府部門共享，不應該要求他再去辦理暫住證。"她建議北京市政府各個部門之間加強人口信息資源共享的制度建設。

　　"暫住證即使有道理，也不能讓我暫住20年吧?"邢方林仍然堅持自己的質疑。他不無憂慮地告訴記者，他的孩子今年面臨高考，在北京讀了十多年，現在要回老家河北參加高考，"我覺得非常吃虧，因為教學大綱不一樣。聽説一些地方已經有了'居住證'，其子女和當地居民一樣享有受教育權，北京什麼時候能有'居住證'呢?"

　　4月13日，記者採訪了連續3年在北京市人代會上提交有關居住證建議的北京市第十三屆人大代表、民建北京市委常委兼科教委主任強磊。

　　"建議儘快出臺居住證制度，北京的外地居民不能永遠暫住下去。"強磊告訴記者，目前，取消外地在京人員的"暫住證"時機已經成熟。

　　強磊認為，居住證是介乎"暫住證"和"北京市戶口"之間的一種證明，需要滿足一些條件(如納稅年限、固定住所、居住時間等)方可辦理。現在北京市僅有暫住證，導致戶籍管理過渡環節缺失，不利於北京市吸納人才。北京可以借鑒上海的居住證制度，讓持居住證滿一定年限，並滿足一些其他條件的人擁有北京市戶口。

　　記者了解到，目前，深圳、廣東、上海、浙江、成都、昆明、武漢等省市均已實行居住證取代暫住證的制度。持有居住證的人，一般在教育、醫療、就業等方面享受市民待遇。在廣東、上海和浙江，按申辦人的居住時限劃分為"臨時居住證"和"長期居住證"兩種。2009年，上海市公佈居住證轉戶籍新政，規定在上海創業、就業並持有"上海市居住證"的境內人員，持證滿7年，並符合其他保險、就業、守法等條件的人均可申辦上海市戶口。

　　強磊透露，北京市流動人口和出租房屋管理委員會辦公室在去年給他的建議回復中表示，相關部門已經在開展在北京實施居住證制度的調研工作。今年北京市政府工作報告中也表示，將開始做這項工作。

　　採訪中，專家、代表們提到了理想的戶籍制度。余淩雲認為"一個人出生之後就有一個戶籍號碼，伴隨他的一生"是最佳的戶籍制度。第十一屆全國人大代表、上海華日服裝有限公司工會主席朱雪芹建議剝離戶籍上所附著的各種福利，"如果允許外地戶籍的孩子在就讀的地方中考、高考，戶籍制度本身也就不會招致太多的詬病"。