幼兒園成權力部門福利 政策傾斜令公益性漸失

　　2007年4月18日，北京，望京新城幼兒園門口家長們排起長隊，為孩子入園報名。一幼兒搬著馬扎站在隊伍邊。資料圖片

　　專題動機

　　7月，“入園難”已成熱點問題。據説有一96歲老人，在北京昌平某公立幼兒園，為重孫子排隊報名，隊伍中還能見到竹椅、帳篷、行軍床等守夜用具。

　　在7月的全國教育工作會議上，溫家寶總理要求，解決群眾反映強烈的“入園難”問題。

　　隨後，北京教委宣佈，未來3年，將投入15億元，新建公辦幼兒園將達118所。

　　但是，這只是一個需求與供給的簡單問題嗎？在“入園難”背後，公眾提出更高層次的疑問。

　　這些疑問包括，為什麼財政投入只集中在少數幾家公辦園？為什麼最好的公辦園裏都是“條子生”？為什麼優質教育資源向權貴傾斜？

　　還有，當北京非戶籍人口的新生兒已超過戶籍人口時，有關部門為何不將其納入學前教育規劃？為何有關部門要求刪去調研報告中流動兒童的學前教育部分？

　　還有，既然我國一直將學前教育定義為公益性，那麼為何無論是擁有財政資源的公辦園，還是自負盈虧的民辦園，都要求家長交付“昂貴”的捐資助學費（即贊助費）。

　　有專家接受採訪時表示，“入園難”背後體現更多的是社會不公和托幼公益性的喪失。

　　如果再循著時間之流，向上追溯，或許能看清問題的全貌。

　　1979年，我國托幼機構均由財政支持。進入上世紀90年代，隨著國企改制，企業園、街道園、公辦園也紛紛改製成民辦園，並大量消失。財政則開始向少數公辦園傾斜。也正是在這市場化改革的道路上，托幼的公益性在漸行漸遠。

　　而縱觀國際，自上世紀80年代以來，美日法德等發達國家教育改革的重要內容之一，就是將學前教育逐步納入義務教育體系，國家財政以各種形式予以支持。

　　採訪中，有民辦園園長對記者説，在托幼方面，民間資金已為國家做了很大貢獻，如今國富民強之際，是該讓幼兒園回歸公益性了。

　　本報記者採訪各類幼兒園園長、專家學者，從今日起推出系列報道，力圖展示“托幼”公益性如何漸失；以及如何在硬體投入、教育用地、師資資源，出現資源分配不公；農民工子女入托如何被忽略；並介紹國外幼教模式以作他山之石。

　　在發稿前的7月21日，新華社消息稱，中共中央政治局委員劉延東近日考察北京等地的幼兒園，並強調，人生百年，立於幼學。學前教育是重要的社會公益事業。

　　這或許是“入園難”破題之根本。

　　嬰兒潮加重“入園難”

　　托幼體制的市場化改革使得國家財政只向少數公辦園傾斜，有專家表示入園難背後是教育不公平的體現，應用制度保證托幼的公益性

　　范佩芬，崇文第三幼兒園的園長，對她來説，忍受焦慮和委屈，幾乎成了她的工作常態。

　　如今，她害怕接電話，有太多領導、親戚和熟人找她，軟磨硬泡：讓我的孩子入園吧。她每次總要解釋得口乾舌燥，卻很難落下一句好。

　　太多的人覺得她“不夠意思”，甚至還有個家長在電話裏罵她，“説些不三不四的話”。

　　“我只能説對不起。”范佩芬説，對方聽了也感覺不好意思，回她道，“你別給我説對不起，這只能是政府動腦筋解決的問題。”

　　在北京，這個問題已經家喻戶曉，那就是入園難。

　　如果你沒有足夠硬的關係，也沒有足夠多的錢，那麼提前一年物色一家幼兒園，並給孩子報名。

　　也不是所有幼兒園都能接受提前報名。那就需要父母時時留心幼兒園的“風吹草動”，一旦舉行諮詢日，就須擠在園門口，排上三五天甚至更長時間的隊，以求范佩芬這樣的園長“行行好”，收下你的孩子。

　　但很顯然，范佩芬和她的同行們並不是不想“行好”，而是現實過於殘酷。

　　據資料顯示，2007年至2009年，北京市的新生兒有41.575萬人。他們將從2010年開始陸續地進入幼兒園。

　　而從2009年北京市合法幼兒園的在園人數來看，北京能提供的幼兒園學位數約為24.8萬人。

　　這意味著，北京的幼兒園學位缺口，約為17萬名。

　　被“忽略”的生育高峰

　　北京新生兒中非戶籍人口占54%，已超戶籍人口；專家稱政府應將其納入學前教育規劃

　　北京正在經歷一場“幼兒”人口高峰。

　　統計資料顯示，2007年北京市住院分娩量達到16.1萬人，比2006年增長25％，創下20年來的最高紀錄。

　　人們簡單地把2007年的生育高峰解釋為，父母們想在豬年生個“金豬寶寶”，隨後又把2008年的生育高峰理解為“奧運寶寶”。

　　崇文三幼園長范佩芬認為，那樣的理解過於簡單。

　　她説，其實人口增長是有規律可循，我國大約每隔25年會有一次增長高峰。上個增長高峰是在上世紀80年代，當時也出現了“入托難”。

　　著名學前教育專家、北京師範大學教授張燕在一篇文章中也提到，我國在上世紀60年代中期也曾出現了“入托難”的問題。

　　一位被家長纏得心煩意亂的公辦幼兒園園長，接受採訪時説，政府在學前教育規劃方面應密切注意中國的人口增長規律。

　　今年5月，北京師範大學學前教育課題組做了一份調查研究———關於海淀區學前教育的供給與需求。他們發現海淀從2004年起就已進入人口增長的快速通道。

　　2004年，海淀戶籍新生兒為9956人，而前一年的新生兒人數只有5858人，增長了近1倍。隨後幾年，新生兒數量一直在大幅增加。到2008年，新生兒為17558人，自然增長率達到千分之8.3。

　　一位參與調研的專家説，這説明生育高峰完全有跡可循。同時他還指出，有關部門對北京外來人口的生育高峰重視不夠。

　　如今，越來越多的外地人來北京發展經濟。截至2008年底，海淀區流動人口與戶籍人口的比例已經達到3：4。

　　而他們中的很多人需要在北京生兒育女。統計顯示，北京市新生兒中，非戶籍人口占54%，已超過戶籍人口所佔的46%。

　　“北京學前教育發展的總體規劃”這樣解釋：現有的學前教育資源原則上是可以滿足戶籍出生人口的入園需求。但是，隨著首都經濟的快速發展，外來人口不斷流入而且難以預測，使本來就有限的學前教育資源出現短缺。

　　目前，各部門對外來人口的統計口徑各不相同，客觀上對制定科學合理的學前教育發展規劃造成了一定困難，現有幼兒園學位無法滿足所有在京兒童的入園需求。在北京，朝陽、海淀、豐臺、昌平、順義、大興、通州等區的壓力特別突出。

　　但也有事實表明，北京有些地方在規劃學前教育時，並未將外來人口子女納入計劃。

　　幾個月前，北京某專家曾對北京某區的學前教育進行調研。但報告遞上去後，該區有關部門要求，課題組將報告中關於流動兒童的學前教育部分刪去。

　　該專家説，“這説明政府還不重視北京的外來人口學前教育。”

　　匆忙“社會化”，幼兒園銳減

　　因企業改制，很多“企業園”被推向社會並消失，1992年—2002年，全國幼兒園銳減35.3%

　　金曉銘是松榆東裏幼兒園的執行園長，她發現幼兒園是越來越擠。“來個新學生，我們就喊大家"擠個地兒"。到了2003年，我們發現實在擠不下了。”

　　當北京的出生人口因為各種因素在直線飆升時，幼兒園的數量則在一路減少。

　　公開數據顯示，1990年，北京市共有託兒所和幼兒園4793所，到了2009年只剩下1266所。

　　不只是在北京，全國幼兒園數量都在減少。1992年全國有幼兒園17.25萬所，到2002年只剩下11.18萬所，銳減35.3%。

　　對我國幼兒園數量産生直接影響的是在1995年，當時七部委發佈《關於企業辦幼兒園的若干意見》，提出“鼓勵企業幼兒園向社會開放……推進幼兒教育逐步走向社會化。”

　　在此前，我國的幼兒園均為公有幼兒園，主要由教育部門辦園和其他部門辦園。

　　所謂的其他部門，即指機關、事業單位、部隊、廠礦、學校和國有企業等。而此後，國有企業的幼兒園開始和企業剝離。

　　據金曉銘回憶，伴隨著國企改制等大趨勢，2000年前後，北京大批撤並幼兒園。那一年，金曉銘所在的北京內燃機幼兒園脫離原單位，金被買斷工齡，繼續在園內幹。

　　而其他附近的幼兒園，則大多不復存在。

　　“當時把房子租出去搞商業，比開園賺錢，也是不少幼兒園停辦的原因。”崇文三幼園長范佩芬説。

　　雖然在1997年，國家又出臺文件，規定“在社會服務體系尚不配套的地區，主辦單位不能將幼兒園一步推向社會。”

　　但由中央教科所的中國學前教育發展戰略研究課題組，調研發現，由於企事業單位自身改革的負擔，多數企事業單位無論條件是否成熟，就把幼兒園推向社會。

　　最後導致大批幼兒園因經營不善等原因而紛紛關閉。

　　“市場化”讓公益性消失

　　2003年幼兒教育改革提出以社會力量辦園為主，財政傾斜于少數公辦園，許多幼兒享受不到國家福利

　　當國企改制在日益深入，中國的學前教育也朝著市場化的方向一路前行。

　　1997年國務院頒布的《社會力量辦學條例》和2003年實施的“民辦教育促進法”，都隱約描繪出幼兒園今後的市場化發展軌跡。

　　而與此同時，國際上美日法德等國家的學前教育正朝著另一方向發展。他們將學前教育作為整個教育的基礎，逐步納入義務教育和終身教育體系。

　　中國學前教育發展戰略研究課題組在相關著作中表示，國際上，……每一種幼兒園，無論是公立還是私立，每一種學前教育形式，無論是正規還是非正規，都能得到國家和地方政府不同程度的財政性投入，每個進入學前教育體系的兒童都能得到政府完全的或部分的資助。

　　中國的學前教育的發展方向則正好相反。

　　2003年，十部委聯合下發《關於幼兒教育改革與發展的指導意見》。“意見”指出，要“以公辦園為骨幹和示範，以社會力量興辦為主體”。

　　北京一位學前教育專家解釋説，其實這就意味，有限的財政性教育經費只投向部分公辦園，而大部分幼兒園要靠民間資金來投入。

　　中國學前教育發展戰略研究課題組有數據顯示，2003年以來……佔全國幼兒園總數70%以上的非公辦園，基本上得不到國家和地方財政支持。從非公辦園在園人數推算，至少有將近40%的幼兒享受不到國家的這種社會福利。

　　“這在一定程度上反映了我國學前教育的不公平性。”課題組專家在調研報告中這樣寫，在1989年之前，我國的學前教育主要由中央和地方的投入為主。之後，財政投入開始向公辦園傾斜，覆蓋面且日益減少。

　　數據顯示，2008年北京只有145所公辦園可以享受財政投入。這意味著至少有百餘所公辦園無法享受財政投入。

　　中央某部門幼兒園的負責人稱，他們園的經費沒有問題，來源不便透露。據知情者介紹，一些“優質園”收費“只是象徵性的”，頗為低廉，接受的多是“條子生”、部門領導的子女。

　　北師大教授張燕發現，資源配置的不平等，源於政治地位的差別。“越是有權力的部門，他們的幼兒園也就越有錢、越好。”

　　學前教育課題組一位專家表示，我國所有相關政策都明確“公益性是學前教育的基本特性”。但從現實來看這“公益性”正在消失。

　　靠政府還是靠市場？

　　上海教委副主任尹後慶曾表示公益性是解決入園難的根本，並需要用制度加以保證，而非簡單的加大投入

　　雖然學前教育要“以社會力量興辦為主體”，但現實情況是，民辦幼兒園的發展不容樂觀。

　　育強幼兒園的董事長李大軍如今有些後悔，將資金投在托幼領域。高門檻、難獲財政性支持、待遇不公平等問題深深困擾著他。

　　他説，辦幼兒園雖然可免營業稅，但必須租用教委的教育設施，每年須交46萬國有資産佔有費。

　　“而且産權歸屬不清晰，”李大軍説，這也使得他不敢在現有基礎上追加投資。

　　很多民辦園園長反映，因待遇不公，民辦園發展不快。目前，北京合法註冊的1253所幼兒園中，只有409所為民辦幼兒園。

　　而北京所有的合法註冊幼兒園都無法滿足龐大的托幼市場，尤其是在城鄉接合部，還有大批農民工子女需要入園。

　　於是北京出現大量未註冊的黑幼兒園，截至2009年數量達1299家，已超過合法的幼兒園。它們大多分佈在城郊，租用村民簡陋的院樓。

　　政府面對它，陷入兩難境地。輕率的關閉，將致使大量農民工子女無處入園；完全不整治，不規範運作又暗藏著許多安全隱患。

　　張燕認為，對黑園既不能關也不能不管，而應予以扶持，幫助其合乎規範。

　　今年，北京市政府和教育部門決定投入6000萬元改擴建30所幼兒園，增加學位近2萬。

　　但面臨17萬個學位缺口，這些投入顯得杯水車薪。

　　北京學前教育網的在線調查顯示，超過92%家長贊同將學前教育納入義務教育體系。

　　而張燕認為，學前教育完全由國家買單，在短時間內無法實現。“因為義務教育的欠賬還沒還完。”

　　張燕建議政府加大投入的同時，應向西方學習，扶植非正規教育在幼教中的作用，並表示，如果政府還是漠視外來人口的教育公平，就不可能解決“入托難”。”

　　上海市教委副主任尹後慶接受採訪時也曾表示這樣的觀點：公益性是解決入園難的根本。

　　他認為，發展學前教育是家庭和社會的共同要求，應將其納入政府的公共服務體系。能力強的地方政府可以舉辦更多的公辦幼兒園，能力稍弱的地方政府，可以通過鼓勵民間辦幼兒園，政府給予不同水平的補償。

　　有專家表示，這就需要政府用政策制度和體制設計，來確立學前教育的公益性、公平性與非競爭性。而不是簡單的加大投入。

　　專題統籌/本報記者 閭宏 孔璞

　　本版采寫/本報記者 孫旭陽 孔璞 朱柳笛 實習生 武驛昕 對此文亦有貢獻