循著群眾利益“趕考”——民生建設資金保障調查

    面向“十二五”，民生佈局緊鑼密鼓，落地有聲。

    讓越來越多的人享受到公共財政的煦暖陽光，“錢從哪兒來”是各地繞不開的課題。

    今年保障房建設大提速，1000萬套的規模令人矚目，而所需的1.3萬億元資金，除了中央財政安排的1000多億元，很大一塊需要地方落實政策籌好錢；

    到2012年財政性教育經費支出佔國內生産總值4%，解開教育界和公眾十多年來念茲在茲的達標情結，意味著地方教育投入大幅增加；

    力爭今後10年全社會水利年均投入比2010年高出一倍，今年中央一號文件的甘露滋潤了欠賬漸久的農田水利，而平均每年約4000億元的投入，將使各級財政對水利投入的總量和增幅明顯提高……

    家底日益豐厚，但相對一年上一個大臺階的民生支出，地方財力仍顯“拮據”。

    如何統籌挖潛，少讓“缺錢”困擾民生保障工作？

    記者走進浙江、江西、山東、廣西、四川調研，探尋各地如何循著群眾利益“趕考”，破解民生工作資金缺口問題。

    “剛性增支需求快速增長，財政資金安排相對吃緊”

    山東省青島市黃島區不久前開工建設24萬平方米、3500套公共租賃住房項目，總投資8億多元。

    今年，國家下達山東省保障性安居工程建設任務32.82萬套，是去年任務量的近3倍。初步測算，建設任務總投資約640億元。

    儘管國家加大了對住房保障的資金支持力度，但面對巨大的住房保障資金需求，經濟總量居全國第三的山東，仍感壓力頗大。

    山東省副省長郭兆信算了一筆賬：“國家按每平方米200元的標準，對山東省廉租住房建設給予投資補助，這佔所需建設資金的10%左右。對城市棚戶區改造的補助標準，每戶為1000元左右，地方財政配套壓力很大。近兩年建設的廉租住房大量投入使用，租金都在每平方米1元以下，維護管理費用不足的矛盾日益突出。”

    “保障性安居工程建設約需增支80億元，加大教育投入需增支150億元以上，推行基本藥物制度等醫藥衛生體制改革約需增支46億元……”山東省財政廳預算處副處長王元強習慣用數字説話，今年僅落實中央出臺的各項民生政策，山東省（不含計劃單列市青島）地方財政就需增支440多億元，而從2011年預算編制情況看，全省可統籌安排的新增財力僅為210億元左右。　　

    “從中央到地方，民生意識越來越強，民生投入越來越多。”廣西壯族自治區政協副主席、財政廳廳長蘇道儼説，今年，廣西財政將投入500多億元，解決群眾高度關心的住房、醫改和教育三大民生問題。

    “這麼大的民生投入，對屬於欠發達地區的廣西而言實屬不易。”蘇道儼説，“財政蛋糕就這麼大，經濟社會建設方方面面都要兼顧，難免‘捉襟見肘’。缺錢，是現實，也是永恒的問題。”

    江西去年財政總收入首次突破千億元大關，創下該省1994年分稅制改革以來的最高增幅。然而，面對不斷增長的公共服務需求，省財政廳廳長胡強仍得“每一分錢都掰著花”。

    今年，江西省將開工建設33.1萬套保障性住房，創下總量最大、類別最多、任務最重3項紀錄。而對4%的教育經費支出比例這一硬指標、硬任務，省委、省政府態度明確：無論壓力多大，無論怎樣困難，都必須確保如期達到。

    地方財政調控能力弱、各類配套增支政策多、經濟社會發展需求大，是四川省財政廳預算處副處長陳誠眼中“差錢”的三大因素，“中央在出臺農業、教育、社保、衛生等各項改革政策的過程中，採取逐級分擔的原則，幾乎每一項政策都需要地方配套。”

    “近年來一系列民生政策集中實施，基層財政保障範圍越來越寬、支出標準越來越高，剛性增支需求快速增長，在地方財力增長有限的情況下，財政資金安排相對吃緊。這就更加需要我們統籌協調，重點保障。”山東省濟南市長張建國的話引起不少人的共鳴。

    “無論壓力多大，也要把民生大事保障好”

    “首付兩三萬，月供六七百，就能住新房。”時下在江西贛州，這句話已為很多人知曉。

    進城務工人員廖為精就是這一政策的受益者。4年多來，廖為精一家四口聚少離多，“有了房子就能把孩子們接過來，一家人團團圓圓，我們也能在這裡安心工作了。”

    按照計劃，贛州市將用兩年左右時間，投資40億元，為像廖為精一樣的進城務工人員建設3萬套“新市民公寓”。贛州市今年還計劃投入70多億元，建設公共租賃住房等保障性住房372萬平方米，改造危舊房778.67萬平方米。3至5年內，贛州市力爭解決全市中低收入家庭住房困難問題。

    對去年財政總收入僅為128.31億元的贛州而言，籌措這筆鉅額建設資金殊為不易。

    “欠發達不應該成為保障房建設落後的藉口。”贛州市長王平説。除積極向中央、省爭取項目資金外，贛州在加大財政性投入的基礎上出臺優惠政策，減免各種行政規費，並規定中心城區的土地出讓金須拿出10%用於保障性住房建設……

    不獨贛州。江西省今年啟動實施新一輪民生工程，籌集財政性資金350億元，重點辦好住房保障、教育、醫療等關係群眾切身利益的66件實事。

    胡強表示，作為欠發達省份，要把民生建設的好事辦好，“不能靠撒胡椒面，必須想方設法把小財政做大，把分散的資金集中起來做幾件大事。”

    對此，廣西壯族自治區財政廳廳長蘇道儼深有同感。“好比有十個茶杯、六七個蓋，需要輪著蓋。”他説，財政有個“運轉”的概念，學會“生財、聚財、用財、管財”的藝術，確保“好鋼用到刀刃上”。

    優化財政支出結構，將有限的財政資金用到群眾最需要、最迫切的地方，是各地解資金缺口燃眉之急的首選之策。

    山東省省長姜大明強調：“群眾利益無小事，無論壓力多大，寧肯其他方面的事放一放，也要千方百計確保民生政策落實，確保把民生大事保障好。”

    今年初，山東省財政多渠道籌措用於支農和民生方面的資金達258.67億元（不含對下轉移支付），比上年預算增長33.61%。

    在千里之外的四川，今年初預算省級財力安排民生支出總規模達到427億元，佔省級自有財力的比重達59.6%，比上年提高1.2個百分點。

    “發揮財政資金的杠桿作用，鼓勵和引導社會資金投入”

    高山峻嶺間，一條8.4公里的村組道路正在建設者腳下延伸。通過“一事一議”，四川省通江縣擂鼓城村17戶受益村民集資投勞修建了這條路。

    通江縣的財政收入每年8000萬元左右，國家投資項目的地方配套資金常難以及時足額到位。

    “我們主要以群眾投工投勞折資的辦法，解決村道路建設配套資金不足問題。”通江縣交通運輸局局長王振説，政府配套資金還通過爭取社會捐贈、銀行貸款負債建設等方式籌集。

    一方面是群眾“等不起”——多年來形成的社會公共公益事業投入欠賬較多、民生和社會重點事業投入不足的問題需要在較短的時期內解決，另一方面是財政“供不起”，這道嚴峻考題，檢驗著地方黨委和政府撬動社會資金的智慧。

    在農村公益事業建設過程中，江西省已經開始探索建立多元化投入的新格局。通過“一事一議”財政獎補政策，16個試點縣項目總投資約10.5億元。這其中，政府投入2.1億元，農民籌資籌勞5億元，村組集體出資2000萬元，社會捐贈2000萬元，整合各類支農資金3億元，獎補資金的“乘數效應”明顯。

    南昌大學經濟與管理學院教授彭迪雲認為，在一些地方財力還相對薄弱的當下，保障和改善民生，“不能指望財政性資金包打天下，而是要學會借力，發揮財政資金的杠桿作用，鼓勵和引導社會資金、資源投入，最大化地發揮其效益。”

    面對越來越長的“民生賬單”，浙江省諸暨市市長錢三雄説，全部由政府投入壓力確實大，“我們重點保障公共性、公益性的項目，把能通過市場途徑解決的都讓市場做。”

    諸暨市經濟最發達的店口鎮，就是實踐樣本。由鄉建城，“補課”所需資金巨大。這幾年，已有30多億元民間資本進入店口城建領域，以“建設—經營—移交”的BOT等形式建設的學校、垃圾焚燒、污水處理等公共設施比比皆是。

    “引進民資，使政府從龐大的城市建設投入中脫身，集中資金投入民生領域。”店口鎮黨委書記張壯雄説。

    今年四川省保障性安居工程資金總需求高達600億元左右，其中各級財政直接投入約160億元，其餘440億元需要多渠道籌資解決。

    “社會資金雖然很難爭取，但我們最大的希望也寄託於此。”四川省住房和城鄉建設廳保障處處長代弋戈説。

    配建制度推行了，以地産換房産。去年9月，四川省政府出臺規定，商品房開發項目一律配建3%至5%的保障性住房，目前省政府正在研究調整這一比例，預計將提高到10%以上。

    廉租房“産權共有”試點展開了，以産權置換沉滯資金。宜賓縣試點一年來，167套房共收回共有産權房款960.25萬元，這筆錢將用於今年的廉租房建設。“繼續試點一段時間，我們會考慮在全省鋪開。”代弋戈説。

    目前，我國以各級財政補貼和配套資金、銀行信貸資金、項目實施企業資金、社會資金、個人自籌資金為組成部分，初步搭建起了保障性住房建設的資金投入機制。

    “健全財力與事權相匹配的財稅體制”

    傾力民生，建設融資平臺是許多地方選擇的籌資路徑之一。

    今年初，在揭牌儀式當天，江西省城鎮開發投資有限公司獲得130億元銀團貸款，用於棚戶區改造和保障房建設。江西各設區市財政局分別與城鎮開發公司簽訂轉借合同。

    南昌大學經濟與管理學院教授彭迪雲分析認為，這在一定程度上折射出各地政府思路的轉變，但在實際操作中有些問題亟待關注，比如融資平臺舉債融資規模迅速膨脹等。

    “對地方政府性債務進行全面審計，實施全口徑監管，研究建立規範的地方政府舉債融資機制。”今年《政府工作報告》中的這一新提法，引人關注。

    近幾年，財政部代理髮行地方債券，在一定程度上緩解了地方政府資金需求。今年繼續代發的2000億元地方債當中，許多地方表示，要優先用於保障性住房，特別是公共租賃住房建設。

    專家認為，地方債發行比地方融資平臺要規範得多，風險也相對可控，發行地方債應當成為地方政府融資的主要方式和渠道。

    圍繞健全地方基本財力保障機制，解決一些重要的相關制度建設問題，已被提上議事日程。

    日前召開的國務院常務會議確定了2011年深化經濟體制改革重點工作，“健全財力與事權相匹配的財稅體制和縣級基本財力保障機制”位列其中。

    這讓濟南市財政局局長紀寶華充滿期待。在他看來，地方政府目前承擔大量地方性事務特別是公共服務職能，但財力與事權不盡匹配，地方財力保障壓力較大，尤其是基層（縣級以下）。

    “合理界定中央與地方的事權和支出責任”、“研究進一步理順政府間收入劃分”、“加快完善縣級基本財力保障機制，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障”……在財政部部長謝旭人日前所作形勢政策宣講報告中，提高地方政府提供基本公共服務能力的改革思路躍然紙上。

    實踐出真知。

    針對縣鄉財政面臨的困難，濟南市在加大對困難縣區財政支持力度的同時，積極採取有效措施，促進縣域經濟發展，縣區收入佔全市收入的比重不斷提高，去年縣區一般預算收入佔全市的比重為57.43%。

    在浙江、江西，“省直管縣”財政體制改革，也讓縣市的可用財力大增。

    更讓胡強高興的是，江西未來經濟發展面臨許多有利條件，財政形勢也將繼續保持良好態勢，“這也是我們的底氣所在。如果沒有經濟的持續快速發展，沒有堅持新增財力向民生傾斜，就很難還清欠賬，公共財政的陽光也灑不到更多的群眾身上。”

    “經濟繁榮—稅收增加—民生改善”——“財源滾滾”的治本之策，早已從心動變成行動：

    四川提出，充分利用西部大開發、成渝經濟區建設等政策比較優勢，加大與金融機構的銜接和招商引資力度，培育新興産業等穩定稅源，增強自身造血功能。

    山東大力支持傳統産業改造升級、新興産業培育和服務業加快發展，加速構建現代産業體系，努力壯大財源基礎。

    立足自身發展做大蛋糕，成為破解地方“缺錢”困局的關鍵途徑。　　

    （本報記者李波、禹偉良執筆，參與采寫記者徐錦庚、龐革平、魏賀、顧春、卞民德、謝振華）