《半月談》：前瞻中國農村徵地制度改革

　　近年來，我國徵地領域矛盾頻發、衝突不斷。這一方面是由於我國城鎮化、工業化加速發展對建設用地的需求大大增加，另一方面也是由於我國農村徵地制度存在明顯缺陷。國土資源部表示，今年將推進徵地安置補償制度的改革試點，並完成《集體土地徵收徵用條例》的起草。徵地制度改革意義重大，牽涉廣泛，備受關注。改革的方向何在？進展如何？半月談記者就此採訪了中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文，國務院發展研究中心農村部部長徐小青，中國社科院農村發展所研究員黨國英等權威人士。(《半月談》2011年第8期)

　　徵地制度改革步伐加快

　　隨著城鎮化、工業化加速發展，我國建設用地缺口逐年擴大。國土資源部部長徐紹史指出，“十一五”以來，全國每年建設用地需求在1200萬畝以上，而下達的新增建設用地指標只有600萬畝左右，缺口達50%以上。“十二五”時期，建設用地供求矛盾還將進一步加大。

　　在這種壓力之下，近年來各地爆發了大量的徵地衝突。尤其是以新村建設、村莊整治、危房改造等名義，隨意擴大“增減挂鉤”試點範圍，強迫農民上樓居住的行為，令陳錫文痛心疾首，直陳在和平時期，這種大規模的村莊撤並運動“古今中外，史無前例”。

　　陳錫文説，有的地方不具備條件，卻要農民搬進樓房集中居住，引出的問題很多。“在某種程度上是醉翁之意不在酒，根本的目的是想要村莊整理騰退出來的土地，而對農民長遠利益和生活保障考慮得不夠。”

　　出現這些問題並非偶然。徐小青表示，現行徵地制度存在兩個方面的缺陷，“一是徵地範圍過寬，二是補償標準過低”。

　　我國土地管理法規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。”但由於未對“公共利益”做出明確的界定，徵地範圍實際未受到限制。徐小青説，有的地方打著“公共利益”的名義徵地，其實都是經營性用地。

　　為了節約高效利用土地資源，尤其是保障農民合法權益，徵地制度必須進行實質意義上的改革。目前，國土資源部已經陸續選擇天津、重慶、瀋陽等11個城市作為新一輪徵地制度改革試點城市，重點在縮小徵地範圍、完善徵地補償機制、拓展安置途徑等方面進行深入探索，逐步建立徵地補償安置的長效機制。

　　種種跡象表明，改革的步伐正在加快。徐紹史在今年初表示，要加快推進徵地制度改革，推進集體建設用地管理制度和改革試點，加強農村集體建設用地和宅基地管理，有序推進集體經營性建設用地流轉試點，加快起草農村集體建設用地流轉管理辦法。

　　溫家寶總理4月初在國務院第四次廉政工作會議上提出，要依法治理土地和房屋徵收徵用中侵害群眾權益問題，並明確“抓緊研究修改《中華人民共和國土地管理法》有關集體土地徵收和補償的規定，國務院將儘快向全國人大常委會提出議案”。

　　縮小徵地範圍，提高補償標準

　　專家們一致表示，縮小徵地範圍，提高補償標準是本次徵地制度改革的基本方向。問題是，具體怎麼操作？

　　黨國英認為，首先需要界定公共利益的邊界。“只能因為重要公共利益，才可強制徵地，且每個城市要對這類用地做比例控制，以此來縮小徵地的範圍。”

　　黨國英主張通過列舉法對重要公共利益進行界定。“如國防設施、高速公路、鐵路、城市主要道路、公立學校、公立醫院、公共安全等設施，屬於重要公共利益。其他如綠地、濕地、圖書館、博物館、一般性政府辦公樓等，即使是公共利益的需要，也要走市場化的路子，不搞強制徵地。”

　　現在看來，黨國英的設想得到了部分實現。

　　今年初國務院出臺的《國有土地上房屋徵收與補償條例》首次對公共利益進行了界定： 國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

　　陳錫文告訴半月談記者，條例列舉的公共利益雖然針對的是國有土地上的房屋徵收，但會對將要進行的農村徵地制度改革産生巨大影響。“一個國家不管在城市還是農村，公共利益是一樣的，不能在農村隨意擴大。”陳錫文的這一表態為縮小徵地範圍定下了基調。

　　在徵地補償標準方面，相關部門也已經有了一些改革舉措。2010年7月，國土資源部下發《關於進一步做好徵地管理工作的通知》，明確要“建立徵地補償標準動態調整機制，根據經濟發展水平、當地人均收入增長幅度等情況，每2年～3年對徵地補償標準進行調整，逐步提高徵地補償水平”。

　　不過，徐小青表示，這樣的改革還不夠。“現行補償辦法最大的問題在於，它不是對土地價值的補償，而是對土地上附著物的補償。”徐小青説，土地是農民的生産資料、生活來源，徵地補償應該考慮土地這個最根本的屬性，從法理上對補償的內容做出合理的解釋和安排，只有這樣農民才會接受。

　　建立城鄉統一的建設用地市場

　　隨著徵地範圍的縮小，即使是獲准建設的非公益性項目，其用地也將不符合徵地的要求，這時候怎麼辦呢？黨國英給出的辦法是，“管住規劃，放開産權”。黨國英説，只要不突破城鎮建設的規劃，城市建成區的土地不必一律搞成國家所有，可以有國家的、集體的，也可以有個人的。

　　徐小青也承認，本次徵地制度改革的核心，是要改變現行農村非農建設用地進入市場的規則。“在城鎮建設規劃區以外的非公益性項目用地，可以不用先徵地變成國有，而是直接以集體土地的名義進入市場。”

　　目前，這種改革取向已經在部分地區得到了實踐。

　　在北京城鄉接合部，2010年底，集體土地上建租賃房試點啟動。這批房屋由村集體組織自建、自管，由市場調節房租價格，收益歸村集體所有，由村集體組織劃分成股份分配給農民以增加農民收入。

　　在河北滄州市運河區“城中村”改造項目中，大季屯村集體獲得了4.8萬平方米的商鋪面積，由村集體統一管理、統一經營，村民入股、定期分紅。許官屯村集體獲得了2.5萬平方米的商鋪面積和3000平方米的地下菜市場，為村民提供了穩定收入來源。

　　徐小青説，許多地方正在探索農民參與式、股份制等多種徵地改革模式，雖然這些做法並不完善，但代表了改革的方向。“過去的徵地制度是，農民的地一旦被徵收變為國有土地後，不管這塊地拿去做什麼，有多少收益，都與農民沒有關係。這種狀況在本次改革中要有所突破，最終目標是按照中央精神，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。”(半月談記者 高遠至)