人民日報：行政性壟斷是高收費亂收費的根源

負擔

　　張兮兮繪

面具

　　張兮兮繪

　　嘉賓：中國社會科學院工業經濟研究所研究員　余暉

　　本版編輯：趙蓓蓓

　　編輯：近些年，消費者對壟斷行業收費問題的投訴居高不下，輿論對此的抨擊也不絕於耳，但並未見其有多大改觀，有些反而愈演愈烈。本版最近兩期披露了一些壟斷行業高收費、亂收費、強迫收費、欺詐收費問題。在您看來，究竟是什麼原因造成了壟斷行業的收費亂象？

　　余暉：對於讀者反映的壟斷性行業收費過高、強迫收費、服務質量差甚至收費中存在欺詐行為等問題，我認為其根源在於以國有企業為主體的行政性壟斷行業尚未建立起有效監管的市場交易規則。在這種因獲得壟斷特權而強勢的利益集團與分散而弱勢的消費者之間的利益博弈中，如果缺乏獨立而公正的反壟斷機制和行業監管制度，利益的天平必然會傾向於前者。這種亂象恰好説明具有壟斷性質的基礎設施和資源型産業的市場化改革的不徹底，這也正是我國市場機制進一步深化改革的方向所在。

　　編輯：現今我國的壟斷行業基本上都是從計劃經濟體制脫胎出來的，且大都保有“國有”及“央企”的“殼”。可這層國字號的“殼”似乎並未給消費者帶來多少好處，反而常常讓消費者成了被盤剝、被強制甚至被欺詐的對象。為什麼？國外的情況如何？

　　余暉：城市供水、供氣、供熱等公用事業部門以及電信、電視和有線電視、鐵路、電力、城市交通等網絡型産業部門，其服務在傳統上都由非企業化的公用事業部門來提供，同時嚴格執行具有一定福利性質的國家定價。伴隨著20世紀80年代全世界公用事業部門的市場化改革，我國在這些領域也進行了改革探索，其中最重要的步驟就是對這些部門實行公司化運營，其目的一是為了提高這些部門的管理效率，二是引入更多的社會資本增加對這些行業的投入，以適應經濟的高速發展、加快城市化的過程，並滿足廣大消費者日益提高的多元化需求。

　　但公司化運營並不等於市場化的整個過程。國外許多國家由於法律準備充分、消費者組織完善，市場化的結果並沒有導致公司運營的壟斷勢力擴張，反而促使其提供更多的服務和更優惠的價格。我國由於法律準備不充分、消費者組織不完善、反壟斷司法執行能力有限，政府監管機構缺乏足夠的獨立性，而且目前尚無一部法律能夠明確這些企業經營的範圍、目標和定價等規則，因此，一些企業自然會濫用其壟斷資源和地位，肆意追求自身的公司化利益，而無視對社會和消費者利益的損害。

　　編輯：您是專門研究産業組織和政府管制經濟學的，並參與了《反壟斷法》等法律的起草。可否向讀者簡要介紹一下究竟什麼是壟斷行業；在我國，它都包括哪些行業？

　　余暉：我們把那些獨佔資源的企業稱為壟斷性企業；如果其資源是通過行政力量操縱和賦予的，我們稱之為行政性壟斷企業；如果資源為少數幾個企業共同所佔有，我們稱之為寡頭壟斷。不管是壟斷性企業，還是行政性壟斷、寡頭壟斷，其本身都具有一定操縱市場價格的能力，如果缺乏有效的約束，企業追求利潤的本能必然會導致其利用這些優勢地位獲取超額壟斷利益。

　　在我國，能夠獲得行政性壟斷特權的企業基本上都是所謂的“公司化”了的國有企業，它們一方面能夠獲得來源於行政性的或法律的特權，同時又能充分利用資本市場和消費市場將這些特權變現而心安理得地獲取暴利。不僅如此，它們還能夠有效地阻止深化市場化改革和充分競爭政策的推進，阻礙價格談判機制的建立，從而架空反壟斷機構和監管機構制定和執行相應法律法規的能力，甚至最終會使反壟斷機構和監管機構成為其合謀者。

　　編輯：近年來，對涉及億萬用戶的電信收費存在的諸多問題，消費者反映日益強烈，媒體也沒少批，為何就是不管用？

　　余暉：就電信行業的價格或收費標準而言，目前由發改委、工業和信息化部規定的電信資費上限管理的資費項目包括：國內長途電話通話費；國際長途電話及臺港澳地區電話通話費；移動電話國內漫遊費和雙向收費；單位和家庭用戶固定電話月租費；全國或跨省區市以及國際、港澳臺出租電路資費。除了這些上限管制的業務外，其餘業務包括寬帶月租費等均採用市場調節價，即由企業自主定價。

　　為廣大消費者長期詬病的移動電話國內漫遊費和雙向收費、單位和家庭用戶固定電話月租話費，其實是消費者“被定價”或“被聽證”的結果。作為價格主管部門和電信行業的監管部門，與其説其獨立性和公正性不足，不如説屬行政性壟斷之電信企業的遊説能力太強，最終很可能導致政企之間通過合謀犧牲消費者利益的後果。

　　讀者反映的諸如陷入移動通訊服務中的套餐和增值服務迷宮而被欺詐的問題，其實是電信網絡運營商與ICP（網絡內容服務提供商）通過出租網絡容量而設下的不良圈套造成的。電信網絡運營商只顧收取租金甚至與後者分成利潤，對後者的欺詐行為則聽之任之。

　　編輯：要打破行業壟斷，市場化改革是必由之路。有專家認為，改革必須明確國有資本的公益性定位。我認為這點非常重要。如今我國的許多壟斷行業特別是一些涉及公共事業的壟斷企業，雖然佔有大量國家資源、國民資源，卻幾乎完全拋棄了其公益性，只追求自身企業利益的最大化而不顧國民的福祉的最大化。比如寬帶和有線電視網絡的收費定價，就完全不考慮百姓的承受力，消費者對此怨聲載道。如此現狀,有無法律、政策上的問題？

　　余暉：寬帶和有線電視服務過高收費和濫收費的原因，在於市場化改革不徹底。這就是業內人士和學者們早就認識到的所謂“最後一公里”的壟斷格局未打破。所謂“最後一公里”，指的是進入住宅或辦公小區和商業樓宇的電信電視傳輸網絡的末梢結構。由於立法機構和政府監管部門沒有通過立法強制在這些獨立區域內建設匯集所有運營商同時接入的公共機房設施，分散的消費者就沒有辦法自主選擇價格低廉和服務好的運營商，而只能無奈的選擇一家與開發商合謀的運營商的服務。同樣，就有線電視而言，由於目前的“三網融合”政策明顯偏向廣電企業，電信企業還無法自由提供有線電視服務，所以在“最後一公里”區域內，基本上還是廣電企業一家獨佔，是否選擇使用機頂盒或接受機頂盒的質量和價格都不是消費者能夠談判的。

　　上述兩點問題，都是行政性壟斷企業綁架政府價格和行業監管部門的結果，因此在這個半市場化或半行政化的領域，更多的好處自然都歸壟斷企業，而更多的損失自然由消費者來承受。儘管我國已經出臺了反壟斷法，但該法的第七條實際上也給了行政性壟斷企業事實上的豁免權。可以説，政策的防線是為壟斷企業而設置的，消費者如果缺乏自己強有力的維權組織（包括消費者協會和群體訴訟代理），就幾乎沒有可能攻破這道“馬其諾”防線！

　　編輯：在我國的現有境況下，要改變壟斷行業收費亂象，該從哪幾方面入手？

　　余暉：第一，對立法而言，必須儘快完善這些行業內的市場經濟立法，如反壟斷法、消費者權益保護法、價格法、行政程序法（尤其是價格聽證法）、國有資産管理法和相關行業的立法，並監督政府價格和行業監管部門嚴格執行這些法律，為這些行業深化市場化改革和維護消費者權益保駕護航。

　　第二，對政府價格和行業監管部門而言，要儘快意識到自身應扮演的角色是主動積極地協調企業和消費者的利益，要在獨立、公正、透明的基礎上去制定法規和規章並嚴格執法，不要再繼續扶強淩弱。

　　第三，對法院和司法部門而言，應該儘快啟動受理群體訴訟代理的受案程序，此群體訴訟代理者可以是消費者組織，也可以是維權律師組織。

　　第四，對個體消費者而言，應該在充分了解服務信息的基礎上謹慎選擇您所需的服務，避免被欺詐；對諸如購買商品房的群體消費者而言，則應該積極參與您所在小區和樓宇的業主自治活動。通過業主委員會或業主代表大會，用集體的力量與開發商、物業公司進行談判，以抵制它們與壟斷企業合謀任意侵犯業主的利益，使“最後一公里”成為維護自身利益的陣地。

　　鏈結

　　反壟斷法第七條：國有經濟佔控制地位的關係國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，並對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。

　　前款規定行業的經營者應當依法經營，誠實守信，嚴格自律，接受社會公眾的監督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益。