9月12日，在以“北京在南海的崛起勢力”為主題的美國眾議院外交委員會聽證會上，前副助理國防部長布魯克斯宣稱，若中日動武，美國必須通過複雜的憲法程序，才能依據《美日安保條約》有所回應，企圖借國內政治程序説事，掩蓋政府有關中日釣魚島之爭的政策立場，在中日之間進一步攪渾水。

　　布魯克斯的話並不符合事實。就決策程序而言，美國雖有明確的章法，但現實執行時總會走樣，不但必需的手續可能被簡化，而且關鍵的環節更會被輕易繞過。受此影響，決策者很有可能會草率地做出近乎獨裁的政策選擇。

　　美國的戰爭決策程序相對簡單

　　戰爭決策程序是國家權力運行機制的反映。它既描繪了戰爭決策的基本流程，還明確了戰爭決策的必需手續和環節。

　　美國自建國以來，經過大大小小近百場戰爭，已經形成了相對成熟的戰爭決策組織模式、制度安排和運作方式。依據美國憲法，其戰爭決策的程序並非布魯克斯所言那樣複雜。

　　美國憲法基於“分權”的原則，把有關戰爭的宣戰權、撥款權賦予了國會，有關軍隊的統率權和政策制定權賦予了總統。對國會和總統兩個決策主體而言，基本的決策程序主要有“先請示國會再做決定”和“先做決定再報告國會”兩種形式。

　　無論走何種程序，國會總是避不開、繞不過的環節。總統作為戰爭政策制定與實施的“操刀手”，其政策選擇總應置於國會事前意見、事中批准和事後監督之下。

　　除了憲法之外，由於越南戰爭久拖不決的影響,1973年美國國會制定了《戰爭權力法》,對美國的戰爭決策程序做出了更加具體的規定。根據此法，總統在進行戰爭決策時應盡可能地徵詢國會意見。若未經允許已經開戰，總統必須在48小時內向國會領袖提交書面報告。除非國會另有決議，總統只能決定時間不超過60天的戰爭。國會可以在任何時候通過無需總統簽署的決議來中止軍事行動。

　　雖然從理論流程看，一場戰爭通常宣戰在先，開戰在後。但決定戰爭決策程序的並不是國會的宣戰權。建國至今200多年的時間裏，在美國發動的近百場大大小小的戰爭中，只有5場戰爭通過國會向對手宣過戰，其餘大部分是不宣而戰或戰而不宣的戰爭。

　　為了防止戰爭決策因程序問題而在外界造成“違憲”口實，總統在相關決定明確後，具體開展行動前，除了以正規的書面形式向國會報告外，通常會採取與國會領袖“打招呼”,接見政見相同議員的變通方式，形成與國會溝通的印象。

　　另外，美國的戰爭決策程序一定程度上還體現為尋求國會撥款的過程。由於國會握有能夠左右戰爭進程的“錢袋子”，總統與國會有關戰爭政策的溝通即使不夠正式，但也不得不走“過場”，去主動徵求國會的意見。

　　上世紀50年代，朝鮮危機爆發後，有議員質詢杜魯門，有關出兵的決議是否得到了國會的批准。對此，杜魯門搪塞道：“如果有必要經過國會批准，我一定會找你們。但是我希望最好無需國會插手就能制伏那些朝鮮強盜。”事實上，儘管沒有書面報告，但杜魯門還是就出兵干預問題與國會領袖進行了私下溝通，主要是希望國會放棄二戰結束後制定的減少國防開支和降低美國現役兵力總規模的政策。

　　一旦戰爭打響，國會不會冒險隨意干擾戰爭進程

　　布魯克斯宣稱的複雜的憲法程序一定程度上是針對總統與國會的互動而言的。在有關戰爭決策的實際過程中，出於部門利益、政黨利益、軍工集團利益等不同的利益主體需求，總統與國會通常會在戰爭政策問題上互不配合，互唱反調。

　　就實際情況而言，美國的戰爭決策程序雖然是為了防止決策權力過於集中而設計的，但仍然無法避免總統大權獨攬、獨斷專行的現象出現。布魯克斯曾經供職過的政府機構大部分情況下不會死守相關程序規定，被動地接受國會的制約。

　　歷史上，特別是二戰結束後，美國自恃無敵于天下的軍事實力，慢慢拋棄了為分權而設計的決策流程，各種決策制衡手續和環節日漸形同虛設。

　　上世紀90年代末，美國政府有關科索沃戰爭的決策並不符合國會的政治意願。眾議院曾以315票對103票通過了一項非約束性決議，要求白宮不得將美軍部署到波黑地區。但克林頓並不買賬，毫無顧忌地發動了科索沃戰爭，成為美國歷史上首次未經兩院共同批准而發動的戰爭。

　　除了白宮與國會的博弈外，共同的價值觀使國會在體制之內很難發揮制衡作用。雖然《憲法》和《戰爭權力法》賦予國會有關戰爭決策制衡權，但作為美國政治體制架構之下的一個分支機構，他們與白宮一樣都是美國價值觀的奉行者、美國利益的維護者，只是在不同的階段、出於各自部門和政黨利益的需要，不得不做出與白宮有所區別的姿態而已。一俟戰爭打響，為防止被指責為置美國士兵生命于不顧，國會絕不會冒險，隨意干擾戰爭進程。利比亞戰爭期間，國會一邊指責奧巴馬違憲、一邊否決停止為利比亞戰爭撥款的議案，就是其“制衡”無力的表現。

　　另外，“擦邊球式”的戰爭也暴露出美國戰爭決策程序設計的不足。法律的效能在於界定的準確。為減少國會對軍事行動的約束，美國總統大做“戰爭”概念的文章，使軍事行動擁有“非戰爭”的名分。

　　利比亞戰爭期間，奧巴馬政府面對國會的指責狡辯道：美國目前在利比亞的軍事介入規模並沒有達到需要國會批准的程度，美國在利比亞的軍事投入是很有限的，而且是間歇性的，美國的主要任務是為目前由北約領導且經過聯合國授權的利比亞行動提供支持，而不是《戰爭權力法》旨在控制的那種“戰鬥行動”。

　　杜絕非理性決策，美國的戰爭決策程序需再造

　　良好的程序設計是實現理性決策的重要保障。戰爭決策的效益對象主要是國家利益。判定戰爭決策是否理性的標準應看國家利益的增損和威脅的加減。就戰爭對國家利益的影響而言，決策程序是手段，而不是目的。戰爭決策的終極目標是通過必經的程序，謀求理性結果，捍衛和拓展國家利益。

　　除了前文所述，前副助理國防部長布魯克斯有關美國複雜的憲法程序言論的另一層意義，在於它傳遞出這樣一種信息：《美日安保條約》在決策者的眼中是否執行、執行到何種程度，應視美國的利益認識而定。而戰爭決策程序，就是美國朝野形成利益共識的過程，自然是十分複雜的。

　　上世紀80年代末，波黑危機爆發之初，美國的決策者之所以遲遲未啟動戰爭決策程序，向南聯盟派兵，主要因為他們認為“巴爾幹半島的價值抵不過我們一名士兵的生命”。由於對國家利益的認識比較到位，冷戰結束後，新千年前，美國的戰爭決策者還是相對理性的。

　　進入21世紀，美國的戰爭決策者逐漸放棄了法律框架之內的決策體制，慢慢逾越了為理性目標而設計的決策規則。特別是小布什執政後，有意繞過常規決策渠道，無意遵守跨機構工作程序，使得政府成為少數人把持的“獨裁式的決策系統”， 導致戰爭決策者相繼做出出兵阿富汗、伊拉克等非理性的決策，被視為“不良決策機制導致不良決策出臺的典型案例”。

　　實踐證明，美國的戰爭決策程序已逐漸向簡單、粗暴的方向發展，這不但使其有窮兵黷武的危險，而且對世界和地區和平造成了嚴重破壞。

　　嚴酷的現實迫使美國必須重新回歸良性的決策機制，以實現理性的目標。2008年7月8日，由美國兩黨人士組成的伊拉克問題研究小組建議國會制訂《戰爭權力協商法》，取代1973年的《戰爭權力法》，限制總統的戰爭權力。

　　2011年6月24日，美國國會拒絕授權白宮在利比亞開展軍事行動，使得奧巴馬有關利比亞戰爭的決策打上了“非法”的烙印。但是需要指出的是，國會的決議向來受政黨利益的影響。國會強化戰爭制衡的努力能走多遠，只能看美國的政治環境以及議員們的政治熱情而定。

　　（作者：鈞保言）