美國防部首腦換人軍事戰略面臨轉型

　　7月1日，美國CIA局長萊昂帕內塔正式接任美國國防部長。帕內塔也是繼蓋茨之後，又一個從CIA入主五角大樓的安全官員，而且還是美國歷史上年紀最大的國防部長。

　　奧巴馬看重帕內塔的不僅僅是他在“擊斃拉丹”這場戰爭中的英明表現，還有他在白宮預算局擔任局長時所練就的大刀闊斧裁軍費的能力。這是因為，奧巴馬對安全團隊的改組，是在美國經濟實力下滑、國家正背負鉅額赤字的背景下做出的，是基於對大選連任的政治考量。

　　然而，對帕內塔來説，要想達到未來10年削減4000億美元軍費預算目標，實現國會、民眾、軍方乃至軍火商之間的平衡，顯然是一個巨大挑戰。帕內塔能否引領美軍進入預算削減時代，人們還需拭目以待。文字/毛玉西

　　權力交接

　　新防長臨危受命保大選

　　進入6月以來，兩則關於五角大樓的消息受到了媒體關注：一是五角大樓動用1.5萬人、歷時17年、耗資45億美元的“翻新”工程完成；與此同時，被總統奧巴馬稱為“史上最佳防長”的蓋茨于6月30日正式退休，7月1日帕內塔正式接任國防部長。翻新後的五角大樓開始步入了“帕內塔時代”——一個73歲高齡的、政治經驗豐富、熟稔預算事務的新任防長時代。

　　早在其正式履新之前，帕內塔在接受國會質詢時就表示，他將繼續前任國防部長蓋茨開始的五角大樓改革，親自參與改革事務。蓋茨擔任國防部長期間，對美軍的軍事開支、武器採購、部隊結構等做了大幅改革，以適應新的安全局勢。

　　6月30日，國防部長羅伯特蓋茨正式退休，總統奧巴馬在蓋茨的辭別儀式上授予他最高平民榮譽——總統自由勳章。

　　國防部“瘦身”艱難啟動

　　2006年11月，深陷伊拉克泥潭的前國防部長拉姆斯菲爾德被迫辭職，當時的小布什選擇了蓋茨繼任國防部長一職，從此開啟了美國軍方對伊拉克戰爭政策的調整。

　　2008年12月，蓋茨成為美國歷史上首位獲非本黨新政府總統留任的國防部長。與此同時，2008年的金融危機讓奧巴馬看到了美國經濟的脆弱。在奧巴馬看來，控制美國高額赤字、削減佔據預算“大頭”的軍事開支迫在眉睫，這是保證美國經濟復蘇、自己未來連任成功的最大砝碼。

　　“911”之後，小布什所發起的反恐戰爭致使美國軍事開支增加1倍以上。在奧巴馬新任政府中，號稱五角大樓“改革家”的蓋茨，啟動了對五角大樓精簡機構、減少國防開支的裁減軍費計劃。比如，取消昂貴武器系統、廢除遠期的導彈防禦計劃、削減國防部新增的1000名文職官僚。然而，蓋茨削減開支的“瘦身”計劃，在白宮看來始終做得還不夠。

　　在白宮看來，削減軍費計劃符合美國面臨的嚴峻現實。面對國庫空虛、債臺高築，美國已負擔不起繼續上漲的高昂軍費。而蓋茨對軍隊的減赤，卻一直在執行一種“變通與折中”的改革方案，事實上並未在現有基礎上削減軍費，只是承諾未來不再增加軍費。

　　蓋茨與白宮分歧趨明顯

　　2011年4月，國防部長蓋茨曾警告，總統奧巴馬對國防預算的大額削減，將導致軍隊人員數、任務量及作戰能力相應縮水，認為過度削減軍費開支會帶來“災難性”後果。在美國媒體看來，蓋茨的這份警告透露出了奧巴馬與國防部長的分歧。在蓋茨看來，他對小布什時期無節制、膨脹式地浪費美國軍事資源感到不滿，但同時也認為奧巴馬“急剎車”式的大幅裁減軍費過於猛烈。

　　奧巴馬對安全團隊的改組、對五角大樓軍事改革的推進，是基於美國經濟實力下滑、國家正背負鉅額赤字危機的充分認識，這些都出於明年大選連任的政治考量。而帕內塔在白宮預算局擔任過局長，具備大刀闊斧裁軍費的技術能力。

　　奧巴馬所看重帕內塔的，是這位新任防長對以下三個議題的處理：1.三場戰爭的後續處理。阿富汗、伊拉克和利比亞三場戰爭，無疑是奧巴馬政府關注的重點，也容易影響到明年的總統大選；2.繼續推進五角大樓削減軍費。這有利於實現奧巴馬提出的削減財政赤字計劃，減少來自共和黨的攻擊，進而有利於美國經濟的復蘇；3.繼續強化“精準反恐”。CIA局長出身的帕內塔，在擊斃拉丹中“一舉成名”，這是奧巴馬繼續推進反恐任務的最合適人選，繼續深化擊斃拉丹之後的反恐戰果。

　　調整幕後

　　五角大樓借力“軍事+情報”

　　上個月底，奧巴馬提名美國和北約駐阿富汗最高司令彼得雷烏斯出任CIA局長，而CIA局長帕內塔接替離任的蓋茨出任國防部長。美國國防部和CIA換將預示，美國軍情兩界互動和交流將更加頻繁。

　　全球軍事部署在收縮

　　對帕內塔來説，他所執掌的美國國防部在全球軍事部署上將呈現“收縮整合”之勢。奧巴馬對利比亞戰爭的姿態表明，美國已無力應對兩場以外的戰爭，過去軍事上的進攻性必須收縮與調整。

　　基於美國經濟實力的考慮，無論是美軍從伊拉克撤軍，還是從阿富汗撤軍，都是美軍海外軍事部署上採取“收攏五指攥成拳”策略的表現。亞太地區近來出現的新變化，都與美國軍事部署的調整有關。

　　在就任國防部長之前，帕內塔就曾表態稱，美國準備全面審查亞太的兵力部署態勢，以應對“正崛起的新大國”，這與卸任的蓋茨的看法“一脈相承”。從奧巴馬上臺後出臺的一系列軍事戰略報告看，美軍在軍事上採取“攥拳”態勢將是未來的一大發展趨勢。“拉丹之死”即是這種稱霸策略的轉捩點。

　　2006年在蓋茨接任拉姆斯菲爾德擔任國防部長之前，美國國防部與CIA之間一直是“貌合神離”，兩部門之間一直存有芥蒂。在伊拉克情報蒐集方面，CIA指責伊拉克擁有大規模殺傷性武器的證據，成為美國最終發動伊戰的重要理由，但事後證明這個情報漏洞百齣。拉姆斯菲爾德還抱怨CIA人員不足、行動緩慢、不願冒風險，並建立了屬於自己的情報機構，試圖擺脫對CIA情報的依賴。

　　軍情兩界擯棄前嫌

　　實際上，2006年拉姆斯菲爾德的辭職、布什提名擔任過CIA局長的蓋茨接任，就初步拉開了美國“軍情”兩界擯棄前嫌的序幕。5月1日的拉丹被擊斃，成為美國國防部、CIA“軍情兩界”良好合作的典範。在這場擊斃拉丹的戰役中，CIA多少挽回了一些面子，彰顯了自身在情報收集方面的重要價值。

　　對於奧巴馬最新的安全團隊的調整，美國媒體普遍認為，未來CIA和軍隊之間的界限將更加模糊。帕內塔出身於CIA，一直致力於將CIA“半軍事化”。比如，親自過問了無人飛機轟炸阿巴邊境部落地區等；同樣，彼得雷烏斯在軍事行動中也大量使用特種部隊和非常規手段，涉足間諜行動，派特別行動部隊在沙特阿拉伯、伊朗、約旦等中東國家收集情報。

　　這次人事變動，反映了軍方與情報部門逐漸跨越本身工作範疇、走向密切合作的發展趨勢。今後在阿富汗或巴基斯坦，以CIA為主導的反恐行動將變成主要任務，並變得更加“軍事化”，而以五角大樓為主導的軍事行動將變得較隱秘。

　　上任挑戰

　　10年削減4000億美元“瘦身”五角大樓挑戰大

　　7月1日，帕內塔就任後，在向國防部發出的公開信中説：“我們必須在節省開支的同時保持美軍的優秀與強勢，我不認為財政紀律和強大的國防之間只能二選一。”

　　4月13日，美國總統奧巴馬公開表示，美國將在未來10年累計削減軍費4000億美元。儘管蓋茨已經大刀闊斧地從當前和未來軍費中節省出了4000億美元，但奧巴馬相信還可以省出一個4000億來。對帕內塔來説，要想達到此目標，很好地實現國會、民眾、軍方乃至軍火商之間的平衡，顯然是一個巨大挑戰。

　　美慣性思維：

　　再窮也不能窮軍事

　　在國會審批之前，2010年白宮的國防預算為6640億美元。結果，國會最後撥給國防部的開支是6800億美元，這比奧巴馬政府要求的還多160億美元。從預算結構上看，2010年美國的國防部預算佔聯邦總預算的19%，佔美國稅收收入的28%；如果加上國防部外的軍事預算，那麼總軍事開支佔聯邦預算的28%~38%，佔42%~57%的稅收收入。

　　面對美國超過14.3萬億美元的天量債務，削減軍費被認為是減赤的重要組成部分，甚至有美國媒體認為，美國軍費開支正在“抽幹美國的血”。對美國來説，在經濟實力因金融危機受重創的背景之下，軍事實力成為維持美國霸主地位的核心支撐點。“再窮也不能窮軍事”的慣性思維會使任何大幅削減軍費的做法，都遭遇來自各方面的最激烈抵制。從美國歷史進程來看，別説是一個國防部長，就是總統都很難損及軍火利益集團，更何況美國軍事景氣也是美國經濟發展、吸納就業的“秘訣”和原動力之一。

　　最明智做法：

　　不傷筋骨的“瘦身”

　　在美國經濟復蘇乏力的背景下，鉅額軍費也不再是財政緊縮的“禁區”。在去年舉行的美國中期選舉中，不斷增長的開支是共和黨人抨擊奧巴馬政府的重要論據。加之美國債臺高築、赤字攀升等現實因素，削減軍費成為奧巴馬政府的一種政治謀略。

　　很顯然，在保持強大國防依然是兩黨共識的情況下，美國軍費開支維持“高位”的格局短期內很難改變。新任國防部長會把提高國防經費使用效益作為工作重點，絕不會削減危及國家安全的項目。

　　從歷史上看，1945年以來美國國防預算一直處於增長狀態，幾乎每年都達到新高。在專家看來，美國削減軍費不得不為，而又不至於傷筋動骨，是今後五角大樓“瘦身”的要旨所在。帕內塔能否引領美軍進入預算削減時代，人們還需拭目以待。

　　專家點評

　　美國軍力展示“求巧”中美軍事交流會更頻繁

　　本報訊(記者 毛玉西) 帕內塔一度被美國媒體視為對華“強硬派”，其中一個理由是：2010年時任CIA局長的帕內塔堅決反對降低對華情報收集的層級。對於他接任美國國防部長後對華軍事交往會産生何種影響，本報連線採訪了兩位中美問題專家。

　　清華大學中美關係研究中心資深研究員陶文釗指出，奧巴馬這次對安全團隊的“換血”屬於正常調整，因為從歷史上看總統任期的中間都會有類似動作，比如剛退休的蓋茨就是小布什第二任期中間被提名的。

　　陶文釗認為，奧巴馬任命“最高齡”的帕內塔接任國防部長一職，除了繼續反恐、軍費削減方面的考慮之外，還初步顯示了奧巴馬對全球軍事部署的調整。從目前看，美國在軍事戰略上比較“疲憊”，而為了掩飾戰略上的“疲憊”，在軍事戰術上則相對敏感，這種“敏感”今後很可能表現在太平洋地區，會頻繁地搞各種“小動作”，顯示自身軍事力量的存在，牽制亞太“大國崛起”。

　　陶文釗指出，與蓋茨一樣，帕內塔也一貫重視中國，“換屆”的美國國防部顯然會堅持與中國的軍事交流。在帕內塔時代，由於他個性圓滑，在中美軍事關繫上會是奧巴馬既定方針的執行者。從美國的心態看，美國越是把一國當做潛在的威脅，美國越會強化與之交往的力度，從中了解對方的戰略意圖。從這個邏輯出發，美國國防部與中國軍方的交往，只會越來越頻繁。

　　上海政法學院政治學系教授倪樂雄認為，當前利比亞戰爭中美國的表現表明，美國在歷史上還是第一次交出戰爭直接指揮權，甘願“退居二線”，從更長遠的眼光看，這多少意味著美國霸權“拐點”的出現。奧巴馬對國防部長帕內塔的選擇清楚地表明，基於綜合實力下降的考量，美國軍事實力的展示開始講究技巧、講究“巧實力”，包括軍費開支上開始追求效率。CIA局長帕內塔轉任國防部長，尋求“軍事+情報”的更緊密合作，從經濟學意義上具有成本節約意識，從軍事手法上屬於“上兵伐謀”式的考慮。

　　倪樂雄指出，美國新一屆國防部對華政策的選擇，會更多地展示務實的一面。個性低調、圓滑的帕內塔，做事不會很張揚，體現在對華軍事政策上或許會更加的“穩、準、狠”，你可以説這是他的個性體現，也可以説是美國軍方對華政策的體現，因為美國在南海問題上對華構建的無形的“海上扼制圈”，就是一個最明顯的例子。

　　人物資料

　　蓋茨：“功成名就”

　　6月30日，68歲的美國國防部長蓋茨正式退休，結束他四年半的防長任期。五角大樓為蓋茨舉行了隆重的辭別儀式，奧巴馬在講話中充滿對蓋茨的溢美之詞，盛讚他不僅是美國歷史上任職時間最長，也是美國歷史上最佳的國防部長之一。

　　作為奧巴馬政府最有影響力的內閣成員之一，蓋茨退休如同其上任一樣備受矚目。蓋茨在長達40多年的政治生涯中，曾效忠8位總統，是美國歷史上唯一一位被新任總統要求留任國防部長的反對黨人。

　　帕內塔：“預算專家”

　　7月1日，73歲的帕內塔正式宣誓成為美國第23任國防部長。“寶刀未老”的帕內塔也因此成為美國歷史上年紀最大的國防部長，比離任的蓋茨還要大5歲。

　　帕內塔出生於意大利移民家庭，其政治履歷豐富，在長達40餘年的政治生涯中，曾擔任過眾議員、克林頓政府白宮辦公廳主任及行政管理和預算局局長，其風格低調務實。

　　由於帕內塔有財政專長，又有長期做預算工作經歷，所以被認為是推進軍費削減的理想人選。但對帕內塔來説，如何兼顧削減經費與提高美軍戰鬥力，的確是一個不小的考驗。