管理的無序和混亂，讓無證的狗狗又開始在公共場合到處亂跑河南商報記者 鄧萬里/攝

　　今年是鄭州市實行養犬管理新政的第五個年頭。

　　曾經被寄予厚望的養犬新政，在風風火火推行兩年後，卻漸漸降溫，如今基本處於停滯狀態。

　　狗狗們又肆無忌憚地在公共場合隨處亂跑，因養狗引發的鄰里矛盾重新發酵，鄭州城市養犬重歸混亂和無序。

　　但因問題的層層疊加導致如今的積重難返，鄭州養犬管理工作深陷泥淖不能自拔。

　　養犬管理職權新歸屬

　　鄭州市城管局市容環衛處

　　接手“狗事”兒

　　如果要問你，現今鄭州的“狗事兒”歸誰管？你一定給不出準確答案。

　　但是要講清這個問題，你還得有點耐心。

　　2007年，鄭州養犬新政推行時，養犬管理權屬於當時的鄭州市市政管理局，同時，鄭州市成立“養犬辦”，時任市政管理局副局長王平任副主任，專職管理“狗事兒”。“養犬辦”設在建設路上的華源賓館，他們在這裡長期租用幾個房間做辦公室。

　　2008年，城管體制改革中，市政、執法兩局合併，新成立的市政管理執法局下設養犬管理處，負責全市養犬管理的協調工作，但實際職權依然歸屬“養犬辦”。

　　2009年底，因媒體曝光“養犬辦”財務問題，鄭州養犬工作備受質疑。雖然最後事件不了了之，但自那以後，“養犬辦”實際負責人王平漸漸淡出公眾視線，“養犬辦”的規模也大大壓縮。實際的養犬管理權限歸屬於市政管理執法局內部的養犬管理處。

　　但經此“一役”，養犬管理成了燙手山芋，名義上養犬管理歸屬該處，但實際上既沒有管理，也沒有監督，鄭州養犬管理已經流於形式。

　　今年上半年，隨著鄭州市城管局新一輪體制改革塵埃落定，鄭州養犬管理工作再次“易手”。

　　按照改革方案，養犬管理處被撤銷，城市養犬監督管理工作劃歸市容環衛處，至此，市容環衛處不僅要管好“公廁掃帚垃圾”，還要管起“狗事兒”。

　　5年回首看“狗事”

　　新政施行5年，城市養犬重歸無序

　　“狗事兒”管理權有了新的歸屬，狗狗該有人管了。但現實卻像塊石頭，又冷又硬。

　　因為長時間停滯，鄭州的養犬管理的現實讓人無法接受：

　　據知情人士講，養犬新政推行之初，金水區新辦犬證約5000個，現如今，新證辦證率和老證年檢率低得可憐，“年後到現在新增犬證也就20個左右，參加年檢的老證不超過50個。管城區去年新辦證和參加年檢的老證合起來約300個，但今年春節後到現在也就十幾個。”

　　而且，從2007年至今，鄭州市共辦理養犬證約20000個(當時養犬辦統計全市犬只為5萬隻左右)，如今新辦證的養犬戶寥寥無幾，老養犬證又不及時年檢。如今，非法養犬、無序養犬已成常態。

　　“粗略統計，如今每年堅持年檢的養犬證不超過1000個，這意味著，鄭州市區內絕大多數犬只屬於無證犬。”這位知情人説。

　　曾經高調宣揚的養犬新政在推行第五個年頭，卻落下了這樣的結局，讓人大跌眼鏡。

　　按照《鄭州市城市養犬管理條例》規定，不按規定辦理養犬註冊登記或復檢手續的，除了犬只面臨暫扣外，養犬人還將被處以3000元罰款。

　　規定雖如此説，可是怎麼執行，還是一個大問題。

　　養犬管理新尷尬

　　名副其實的養犬管理“光桿司令”

　　按理説，養犬管理職權劃歸市容環衛處後，“狗事兒”的管理該有眉目了。

　　然而，實際情況卻難免讓人失望。

　　市容環衛處的主要業務範疇是負責鄭州市的市容市貌整治、環衛設施的更新和維護、道路清掃保潔和生活垃圾有償清運等，這一大攤兒業務日常管理已非常繁重，如今又新增養犬監督和管理職權，更加重了該處的負擔。

　　另一個問題是，新政施行以來從來沒有接觸過養犬工作的市容環衛處，突然要管“狗事兒”，既不熟悉“家底”，又缺乏專業知識，讓人左右為難。

　　鋻於此，曾經在執法管理處工作的一名工作人員調至市容環衛處，專職負責養犬管理。

　　雖然懂得養犬法規和流程，但孤立無援的他顯得很無助，更何況他還同時兼任城管局的一個指揮部的辦公室成員。

　　此外，曾經風光一時的“養犬辦”，如今只留一間辦公室，依然設在華源賓館，只有一位退休幹部負責接熱線受理投訴和舉報，不負責養犬管理業務。

　　就這樣，經歷多次變遷之後，鄭州市的城市養犬管理工作實際上只有一人專門負責，該名工作人員成了名副其實的“光桿司令”。

　　即便如此，市容環衛處還是積極應對，並開始著手接管鄭州市的城市養犬管理工作：在全市開展養犬普查工作，協調各區城管執法局加大非法養犬的查處行動，督促社區做好養犬管理等。

　　更大的難題

　　專業養犬中隊流失，執法經常化將落空

　　雖然市容環衛處在積極應對，但他們的努力很可能是一廂情願。

　　因為上次城管體制改革中，各區城管執法局的執法力量下沉，執法中隊下放辦事處，原先擁有的養犬管理中隊也“分崩離析”，除二七區城管執法局依然保留養犬管理中隊外，其他各區的養犬中隊基本不復存在。

　　因為上輪體制改革的後遺症，執法中隊受命于辦事處，承擔繁重的基層執法任務。所以各區城管執法局對中隊僅限于名義上的管理，事實上卻很難調動和使用，這樣一來，鄭州市城管局如果安排統一執法，通知下到各區，因為沒有執法力量對接，執法行動將有落空的可能。

　　一位基層執法中隊長表示，如果沒有執法力量配合，縱使城管局和市容環衛處再努力動員，養犬管理也不會有太大的進展。

　　眼下，各區城管執法局對於查處非法養犬的常規做法是，一旦有居民投訴，指揮中心會把投訴轉給投訴人所在社區的執法中隊，由其前去查處。

　　這樣的“被動式執法”對於養犬管理來説，只能是杯水車薪，但現實表明，這樣的零星執法活動在很長一段時間內將延續下去。

　　再追問

　　養犬管理停滯誰之過？

　　如果細心梳理最近兩年鄭州市養犬新政陷於停滯的原因，只要對這項工作稍有了解，便可知一二。

　　直接導致養犬管理從“山頂”跌入“谷底”的導火索，是“養犬辦”財務問題的曝光。據媒體報道，鄭州養犬新政推行兩年，“養犬辦”收取管理服務費近1338萬元，短短兩年，養犬辦支出731萬元，其餘費用卻“不知去向”。

　　此次曝光，不僅動了“養犬辦”的“奶酪”，還造成養犬人對鄭州市養犬管理工作極大的不信任，處於風口浪尖之上的“養犬辦”由此弱化了養犬管理的角色，而轉變為受理投訴和舉報的機構。

　　另一個制約因素正是上一輪城管體制改革，繼鄭州市市政、執法合併之後，從2008年底開始，各區也在強力推進市政、執法合併，組建大城管，因此輪“重組”持續時間長，牽涉面廣，很多體制內的人不知道自己下一步會到哪，以致人心惶惶，無法安心工作。直到體制改革進行完畢，其直接後果是執法中隊下派辦事處，這樣一來，原有的統一化的行政執法體制被打亂，再也難以組織起來統一的查處非法養犬等大型執法行動。

　　在上述兩種因素共同作用下，養犬管理的力度明顯減小，居民們非法養犬便開始習以為常。

　　而已經辦過養犬證的合法養犬戶見“辦證不辦證都是一個樣”，內心産生不平衡心理，也開始放鬆對自己犬只的管理，同時不主動為養犬證年檢，這樣一來，鄭州市的養犬管理便陷入了一種惡性循環，直到現在身陷泥淖而不能自拔。

　　“這裡面既有人為因素，也有客觀因素，但兩者相比較，人為的因素比較大。如果‘養犬辦’能夠開誠布公地公開財務賬目，如果城管體制改革的設計者能夠考慮得更加充分，養犬管理就不會像現在這樣嚴重脫節，好端端的養犬新政也不會淪落至此。”鄭州市城管局一位曾參與養犬管理工作的負責人痛心疾首地説。

　　但事已至此，誰能改變得了什麼呢？

　　從當初的張揚和信心滿滿，到如今的淡定和草草收場，鄭州養犬新政施行5週年，如今已面目全非。

　　而新政的虎頭蛇尾，不僅製造了養犬人之間的不公，還侵蝕了政府公信力。

　　反思新政的墮落，管理色彩過重，服務意識淡薄，制度設計存在“先天缺陷”，辦證靠“執法倒逼”等都導致了這一結果的産生。

　　而要破解此困局，重建公信力，唯有財務公開、執法公正、便民服務方是正途。

　　今昔對比

　　曾經很張揚，如今“很受傷”

　　鄭州市的養犬管理可謂命運多舛。

　　鄭州市最初開始規範養犬是在1999年，那時，每只狗的登記費是3000元，以後每年的年審費是500元。因為收費過高，從1999年到2007年10月1日前，鄭州市總共辦理養犬證900多個，其中“堅持年審的充其量不過10個”。

　　2007年，鄭州市重新規範養犬。在主導權方面，當時的市政局和執法局還展開了“爭奪”。最終，信心滿滿的市政局取勝，統管全市養犬工作，而出力最大的便是時任市政局副局長王平。

　　之後，由鄭州市人大出臺條例，將辦證費用從3000元降至600元，年審費降至200元，而為了確定一個合理的收費標準，王平還多次召開聽證會，徵詢市民代表意見。

　　那時候，面對鏡頭解釋養犬政策、接受媒體採訪規範執行細節，甚至和養犬戶直接對話的，都是王平。她坦言：“既然讓我管，我就一定能管好。”

　　但事實證明，在制度缺陷沒有消除、工作作風沒有轉變的前提下，這樣的“信心滿滿”實際上是一種烏托邦。

　　實際上，除了2007年至2008年新政實施之初辦證數有突破外(共辦養犬證1.6萬個)，之後幾年辦證數逐年降低，而且直至今天，總辦證數也僅有2萬個左右(而當初養犬辦統計全市犬只為5萬隻左右)。

　　此外，當初信心百倍的王平，在經歷“財務門”事件之後逐漸遠離了養犬管理工作，如今已徹底離開此項業務。

　　曾經張揚的養犬管理工作如今重歸沉寂，一副受傷模樣，讓人徒生奈何！

　　不利後果

　　新政虎頭蛇尾

　　侵蝕政府公信力

　　當初政府部門的高調和高壓態勢，曾經讓養犬人看到了政府規範養犬的信心，也為非養犬居民對養犬所帶來的種種隱患得到徹底根除有了信心。

　　但是，在一陣高壓之後，2萬多個養犬戶按規定辦理了養犬證，殊不知，因政策施行的瑕疵，以及種種變故的出現，導致目前事實上出現了“辦證與不辦證一個樣”的結局。

　　這樣一來，堅持辦證和年檢的居民內心便産生了不平衡，很多養犬戶對商報記者直言：“像‘狼來了’的故事那樣，我們又被政府部門涮了一回。”合法養犬戶對政府的不信任由此可見一斑。

　　而對那些沒有辦證的養犬戶來説，因為政策實施不徹底，讓他們心存僥倖，有時候，他們甚至嘲笑辦證的合法養犬戶，“太把養犬辦的話當回事”。

　　辦證戶和非辦證戶之間、養犬戶和非養犬戶之間的新舊矛盾此起彼伏，讓鄭州市的養犬管理工作重回無序和混亂。

　　養犬證辦證率和年檢率低，固然可以慢慢加強；養犬管理者的人事更迭自然可以讓人慢慢適應，但養犬新政的虎頭蛇尾所産生的養犬人和政府之間的信任裂痕，短期內很難彌合。

　　新政再反思

　　重管理輕服務，欠缺“客戶意識”

　　反思鄭州養犬新政實施全程，你會發現很多瑕疵，久之則成了頑疾，無法根治。

　　在這些瑕疵中，“重管理輕服務”便是一項內容。

　　“動不動就打狗，逮住無證犬就沒收，這些野蠻的行為，根本就沒有為養犬戶服務。”福華街社區的養犬人郭獻禮説，“養犬辦都沒有想一想，我們交的費用就叫管理服務費，現在你只有管理，沒有服務，本身就變了味。”

　　此外，這一點還表現在辦證點的設置上。2007年新政實施時，全市5區最多的時候也只有18個辦證點，平均每個區只有3個，很多居民去辦證都要跑很遠的路。而到2007年12月，辦證點銳減為5個，養犬戶特別是老年人去辦證和年檢更加困難，這在事實上影響了辦證人的積極性，但養犬辦又沒有上門辦證的習慣，服務意識差由此可見一斑。

　　財務收支不公開引發“斂財”猜想

　　在媒體質疑養犬辦收取鉅額養犬管理費去向不明之時，王平曾回應説，所收費用已全部上繳鄭州市財政局。

　　後來，在媒體的追問下，鄭州市財政局公佈的數據顯示，從2007年10月到2009年11月，鄭州市養犬辦共收取養犬管理費1338萬元，支出731萬元。但對於這些錢的具體項目列支和疫苗、芯片等具體價格，養犬辦雖然答應公開，但至今沒有兌現。

　　對此，鄭州市不少養犬戶提出質疑，並直指養犬辦的做法存在兩大錯誤：

　　其一，養犬管理服務費的收取目的應該是做好養犬管理，同時為廣大養犬戶提供優質服務，也就是應“取之於民，用之於民”，而不應交給市財政了事。

　　其二，對731萬元的支出都用在了哪些地方，鄭州市民至少全體合法養犬戶應該知曉明細，但養犬辦始終捂著蓋著，難免讓人産生遐想：不敢公開就意味著其中有問題。

　　因為財務不公開，事實上也讓養犬辦失去了養犬戶的信賴，也很可能給市民以“斂財”的猜想，這些都進一步惡化了二者之間的關係，導致矛盾重重。

　　辦證靠“執法倒逼”形成惡性循環

　　另外一個瑕疵便是養犬辦督促養犬人辦證的方式：執法倒逼。

　　一位基層養犬中隊中隊長説，每當辦證率低或年檢率下滑之際，養犬辦都要隔三差五地組織各區進行查處非法養犬的行動，一旦發現誰家的犬只沒有辦證，便強行暫扣逼迫養犬戶辦證。

　　這樣“倒逼”的方式有兩大不良後果：養犬辦坐享其成，即使不提供任何服務也有養犬人上門辦證；養犬人對養犬管理産生逆反心理，從心底抵觸。

　　在一次查處行動中，一位養犬戶的犬只被強行暫扣後，他直言執法局的強制措施是“綁架”和“敲詐勒索”。

　　這樣一來，養犬人和執法部門、養犬辦之間産生了一種惡性循環：養犬人不辦證，執法局查處並暫扣犬只傷害養犬人感情，養犬人抗法並拒絕辦證，養犬辦更加頻繁地組織執法行動。

　　此外，突擊檢查的執法方式很難保證執法公平，大量非法養犬戶存在，而只有少數被查處，導致他們內心不平衡，從而對執法公平性提出質疑。

　　“即使養犬中隊天天查，但僅靠幾個人一輛車，一天的成績也非常有限，而面對全市數萬條非法犬只，這樣的運動式執法收效甚微。”這位中隊長説。

　　解決之道

　　財務公開、執法公正

　　和便民服務才能取信於民

　　制度缺陷加上管理瑕疵，共同造成了鄭州市養犬管理工作的虎頭蛇尾，同時導致政府失信於民，日常工作也因此陷入泥潭而不可自拔。

　　眼下，鄭州市城管局正著手恢復養犬管理工作，但首要的難題便是重新恢復養犬人對政府的信任。

　　河南省法學會法理法史學會副會長、鄭州大學法學院教授何玉玢表示，鄭州市城管局要想繼續管好“狗事兒”，必須做到三點：財務公開、執法公正、便民服務。

　　何玉玢説，財務公開，養犬人才知道自己交的錢幹了啥，才明白自己為啥要交費，這是最起碼的要求。如果不願意公開，就可能存在貪腐行為。

　　而只有執法公正，對所有非法養犬人一視同仁，而不是選擇性執法，這樣養犬人才能看到執法部門“一碗水端平”，才不會心存僥倖，也不會因執法不公産生心理失衡，才會主動接受管理。

　　此外，只有切實為養犬戶提供優質服務，同時對待犬只要有感情，只有這樣，才能贏得養犬戶的信任，他們才會主動辦證並接受管理。

　　“公開和公正是法治政府的兩大根基，沒有這些，養犬管理永遠都會是一堆爛泥，無論誰都提不起來。”他説。

　　他還建議審計部門介入，如發現有瀆職或貪腐行為，移交司法機關處理，這樣才能重建政府部門的公信力。

　　建議養犬管理交由市容監察局負責

　　鄭州市城管局一位負責人則建議從管理體制上作一下調整。

　　“城管局的專業範圍應是市容維護、市政設施的養護和管理等，而對於養犬業務城管局是外行。”他説，“養犬管理是一項法律性很強的業務。”

　　他建議養犬管理交由新成立的市容監察管理局(隸屬於城管局)負責，因為他們既有法律素養，又有專業的執法力量，便於開展工作。而城管局只負責對全市養犬管理工作進行政策制定、協調監督和日常考核，這樣從體制上調整之後，鄭州市的養犬管理水平和質量也許會更高。　河南商報記者王海科