北京人口承載極限調查 1800萬紅線2013年將修改

　　設防！退守。再設防！再退守。……

　　近三十年，發生在外來流動人口和北京城市管理者之間的博弈，有愈演愈烈之勢。不過，在這場城市保衛戰中，後者“節節敗退”。

　　近日，國家統計局公佈了第六次人口普查相關數據，北京常住人口達到1961萬，意味著北京2020年總人口規模控制在“1800萬”的紅線被提前突破。越來越巨大的焦慮感籠罩著這座城市。基於城市生命線告急的邏輯基礎，人口調控已拔劍出鞘。

　　北京，到底該不該人口調控？怎麼調控？調控了誰，而誰又留在了這裡？從今天起，本報推出“問診北京人口調控”專題報道。今天推出系列報道之一人口承載力調查。

　　1000萬，1250萬，再到1800萬近30年，每一次我們都認為，已經觸及城市承載力的極限。過了1800萬時，人們忽然發現，這可能依然不是這座城市的極限。

　　城市承載力極限在哪？1800萬的人口紅線到底從何而來？北京到底能承載多少人？即將於2013年進行修編的城市總規劃該如何繼續對人口設防？

　　承載力極限在哪

　　“步步為營，節節敗退。”中國人民大學人口學系教授段成榮稱，這八個字概括50年代以來京城人口設防的現狀“再確切不過”。

　　“北京作為一個資源稀缺型城市，目前的人口已經接近各種資源的承載極限。”這是第六次人口普查數據公佈後，多家媒體報道中對北京人口承載力做出的一致判斷。

　　只是，如此沉重的判斷曾只字不差地出現在2005年的媒體報道裏。

　　那一年年初，通過國務院批復的《北京城市總體規劃(2004-2020)》明確指出，2020年北京的總人口規模要控制在1800萬。

　　北京常住人口已達到1961萬這一事實，已將該紅線以提前10年的速度無情打破。隨之而破的還有上述判斷。

　　北京的人口承載力極限到底是多少？實際上，上世紀80年代以來的城市規劃中，對於這個問題的答案一直在修改。

　　1983年，中共中央、國務院《關於對〈北京市城市建設總體規劃方案〉的批復》指出，要“堅決把北京市到2000年的人口規模控制在1000萬人左右。”儘管中共中央書記處也要求“今後北京人口任何時候都不要超過1000萬”，終未能拽住人口集聚的步伐。僅僅3年後，1986年北京市總人口已達1000萬。

　　1993年批復通過的《北京城市總體規劃方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實是，2000年第五次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口已達1382萬人。

　　歷史在複製自身。2005年總規制定後的隨後5年，每年約60萬人奔徙潮涌至此，直到2010年常住人口規模達到1961萬。

　　人口膨脹再膨脹，城市人口承載極限似乎就在眼前，但紅線屢屢變更，過了1800萬時，人們忽然發現，這依然不是這座城市的極限。

　　2004年，段成榮參加政府內部討論會時就曾提出反對意見：“説不定在我們制定1800萬的時候，就已經突破這個數了，你要定它幹嗎？”

　　1800萬從何而來

　　北京市規委在對市政協委員提案辦理情況的回復中稱，1800萬是北京適宜的人口規模，是從生態環境承載能力、資源條件、勞動就業等經濟社會協調發展的七個方面論證並確定的。

　　實際上，不只是段成榮，1800萬紅線參與制定者之一北京社科院經濟所副所長梁昊光也坦言，在制定之初就“感覺可能打不住”。

　　梁昊光回憶稱，2004年，北京市規委委託市社科院做人口和就業的課題。基於市規委主要負責空間規劃的職責，梁昊光所在的課題組就從建設用地、就業等經濟力指標反推了北京能容納的人口數量。

　　其中，在就業方面，根據當時經濟發展的速度，分産業、分行業、分區域，以網格的形式細化到街道，同時採用數學模型的預測方法，做了較為詳細的專業研究報告。報告預計，2020年北京就業崗位需求量約為810萬個，年常住人口規模應該在1747萬－1857萬之間。

　　“規委看這種方法比較可行，繼續又委託做人口和建設用地的課題。”梁昊光稱，從國際上通行的聯合國人居指標（包括水、空氣、土地、綠地等）來看，北京水資源是短板。課題組預測2020年北京可供水資源量為54.2億立方米。按照聯合國小康社會水資源量年均300立方米/人的標準，北京水資源可承載的人口為1800萬人左右。

　　最終，課題組按照低中高三套指標做了人口規模的預算，應處於1700萬-1900萬之間。最後，取中間值1800萬定為2020年人口紅線。

　　北京市規委在對市政協委員提案辦理情況的回復中稱，這一目標的提出，也並非以制定一個硬性的控制指標為目的，總規中的基礎設施等相關指標按2000萬人預留。

　　但是，短短幾年間，不但1800萬紅線提前突破，課題組和規劃部門預留的200萬的空間也仿佛瞬間被填滿。以人口規模為主要參照係的土地、空間、基礎設施等多項規劃也不堪重負。

　　如今，回頭再看，梁昊光稱，在當時這是一個合理的數字，依據的聯合國人居指標也是國際上公認的一套指標系統，是課題組把指標系統根據北京的實際數據檢測一遍得出的結論。“但是，到現在來看，這種檢測趕不上人口集聚的變化。”

　　在現實面前，城市管理者又一次退守。市規委近日表示，以調整人口紅線為重要內容的總規修編將於2013年再啟動。