《瞭望》文章：中國式援建，西藏式發展

專題:西藏和平解放60年

　　援助既是一種對集體安全和共享繁榮的投資，也是一個道義上的命令。道義命令意味著必須堅持，投資意味著必須講求效益

　　文/靳薇

　　今年是西藏和平解放60週年。60年來，西藏發生了巨大變化，推動力來自中央政府及全國人民的大力援助，以及西藏幹部群眾的不懈努力。較之其他地方，援助對西藏發展的貢獻更為突出，即使在五個少數民族自治區中，在2010年啟動大規模援疆之前，西藏所獲援助力度之大長期以來也是獨一無二的。

　　1996年，得到國家社科基金的支持，筆者開始對“援藏項目及其社會經濟效益”進行調查。其後5次進藏，在6地市多個村落入戶訪問，完成4000余人的問卷調查，追蹤調查20多個援建項目。筆者關注的問題是：鉅額的財政及項目援助究竟對西藏發展産生了哪些影響？其經濟和社會效益如何？西藏有無形成自我發展的能力？如何實現西藏的可持續發展？

　　西藏人的幸福感背後

　　瞭望週刊社《瞭望東方週刊》2007年發佈的幸福感城市評選中，拉薩在人情味、賺錢機會、近幾年城市發展這3個幸福感單項指標排名中名列榜首。

　　這個結果與筆者2002年的西藏居民滿意度調查結論吻合。調查發現，西藏城鄉居民對生活的總體感受超過“一般”，接近“滿意”。在人際關係、就醫、孩子上學、自己和家人的健康狀況、工作條件、住房情況等幾個方面，滿意度很高。

　　中國藏學研究中心社會經濟研究所副所長旦增倫珠在西藏對“生活滿意度”及“幸福指數”的調查結果，也支持了筆者的結論。

　　西藏人的幸福指數為什麼這樣高？儘管個人體驗有種種複雜因素，不可一概而論，但人們所處的大環境依然構成其體驗的共同背景，就前述多項具體指標來看，經濟社會發展及其背後的援助極為重要。

　　和平解放60年來，由於中央政府的特殊扶持政策，西藏在較短時間內從一個封建農奴制社會轉型為社會主義社會，實現了經濟的增長和發展，推進了社會的全面進步。從西藏自治區正式成立的1965年至2010年，西藏的國民生産總值由3億多元增長至507億元，農牧民人均純收入由175元提高到4139元，城鎮居民人均可支配收入從565元增加到14980元。西藏總人口從1950年的一百萬增長到目前的三百萬，平均預期壽命從1959年的35.5歲延長到67歲。

　　西藏得到中國所有省區市中獨一無二的財政援助和項目援助，中央政府還在西藏推行了對農牧民的免費醫療、中小學生上學“三包”（包吃包住包學習費用，優秀生發放獎學金）等惠民政策，受益者實實在在感受到了，幸福指數自然也就高了。

　　既是投資，也是道義命令

　　中央政府對西藏的支持和幫助，始自1951年西藏和平解放。1980年中央第一次西藏工作會議，更提出“中央關心西藏，全國支援西藏”的命題。此後，“舉全國之力支援西藏”成為一種付諸實施的政策，資金、項目、才人源源不斷地進入這一地區。

　　這是一筆數額巨大的資助，每一個納稅人都在為西藏發展提供著幫助。現在，西藏的財政每支出100元，就有90多元來自中央的支持。僅2001年至2008年間，中央財政對西藏轉移支付就達到1541億元。2007年西藏自治區總人口為273萬，而中央政府的財政補助達到280億元，人均過萬元。

　　除了財政援助，還有數目眾多的項目援助。1984～2005年，中央政府和各對口援助省市企業援建西藏共1826個項目533.84億元，其中495億元為無償援助。2001～2009年，國家對西藏的固定資産投資超過1100億元，主要用於“十五”期間117個項目和“十一五”期間180個項目的建設。

　　另外，中央各部委和各援藏對口省市，每年還會另外給予西藏資金與項目。“實際上中央對西藏的資金投入不封頂。”西藏自治區人大常委會主任向巴平措在擔任自治區政府主席時曾對媒體如是表示。

　　為什麼要援藏？查閱重要領導人的講話和相關文獻，主要有如下緣由：自然條件差，發展起步晚、社會歷史情況特殊、民族宗教問題複雜，戰略地位重要，是與國際反華勢力鬥爭的一個焦點，關係到國家的統一和安全，等等。

　　援助曾被認為是一種贈與或施捨，是單方面的慷慨給予。現代國際關係學否定了這種“政治不正確”的看法，2005年聯合國開發計劃署人類發展報告指出：“援助是對集體安全和共享繁榮的投資。在一個威脅與機遇相互交織的世界裏，援助既是一種投資，也是一個道義上的命令。”

　　援助及其依賴

　　國家對欠發達地區的援助是必須的。不過，既然援助是一種投資，就必須講求效益。一個應該關注的核心問題是：60年過去了，援助是否已經使西藏形成了自我發展的能力，還是助長了某些對援助的依賴？

　　數據顯示，60年來中央財政的持續援助帶來西藏經濟總量持續增長，同時，西藏也陷入一種援助依賴。在1968～1989年間，西藏本地的財政收入一直為負數，中央財政補貼佔西藏財政總收入超過100%，最高時在1969年為131.24%。在這21年間，西藏不僅行政機構運行要靠中央財政支撐，甚至工廠等經濟體的運營都要靠中央扶持。1989年後，雖逐漸擺脫財政收入負數的窘境，但直至近年，西藏的財政自給率仍然只有百分之幾，為全國最低，而人均財政支出在全國僅次於上海，居第二位。是“掙得少花得多”的典型。

　　清朝的時候，中央政府對西藏的經濟優惠政策是“補不足”，即補貼西藏地方政府開支不夠的部分和進行賑災。新中國建立後的財政補貼，在很長時期則是“補全部”甚至“補超額”。

　　正如北京大學社會學系馬戎教授所言，西藏行政管理和各項事業的運轉多年來一直依賴中央財政補貼來支持，形成了極為特殊的“依賴型經濟”的模式。

　　西藏的援助依賴並非孤立的個案，援助依賴的形成在其他國家或地區也屢屢出現。長期以來，如何使援助更有效率的問題一直困擾著國際社會。聯合國開發計劃署的專家提出：援助本身會産生畸變，導致援助依賴，産生“荷蘭病”。典型的表現就是影響受援地區或國家政府創收的積極性，削弱公共機構的發展並降低出口商品的競爭力。因而有必要進行援助制度及援助方式的創新，以提高援助效率。

　　還有相關學者指出，沒有自我造血能力的依賴型財政，可能會忽略對財政支出結構的合理化調整，造成無效及浪費。援助依賴有較大的心理、社會及政治成本，不利於援助方與受援方的良性互動。

　　援建項目生與死

　　西藏所獲援助大致可分為財政援助、項目援助和人才援助三大塊。1984年中央第二次西藏工作會議之後，項目援助成為援藏的一個重要方式。

　　筆者對20多個援建項目的跟蹤調查發現，項目援助的整體成效較為明顯，帶來交通狀況改善，促進能源建設，帶動農牧業發展，推動了社會進步。2002年的問卷調查也顯示，63.15%的被調查者覺得援建項目的社會效益“很好”和“好”。

　　具體來看，在筆者十多年調查過程中，有的援藏項目活了，有的卻死了，還有一些仍在掙扎。

　　農林牧項目的綜合效益普遍較好，比如“一江兩河”農業綜合開發項目。

　　市政建設及文教衛生項目，如道路、廣場、上下水工程，醫院、學校等，有很好的社會效益，但其維護需要地方財政負擔。布達拉宮廣場這一西藏新“名片”便是典型案例。廣場建成後使布達拉宮更加肅穆挺拔、美麗壯觀，同時也完善了拉薩的市政設施，改善了城市交通。但項目費用只管建，建成後廣場的維護、路面的保養和更換、相關設施的修繕和廣場綠化等費用，需由西藏財政自己埋單。

　　援藏項目中的工廠礦山類經營項目，不少因水土不服、經營不善等原因而維持艱難乃至關門大吉。比如那曲羊絨分梳廠，勉強經營不到5年，就破産倒閉。還有些項目掙紮在虧損之中，不但不能繳納利稅，反而需要大量財政補貼來維持。

　　四川大學經濟學院楊明洪教授也關注過鉅額援藏資金對西藏經濟發展的推動作用，他對1996年至2006年間西藏各項經濟指標的數據分析顯示，儘管2001年中央第四次西藏工作座談會後，中央和各對口省市對藏的支援力度進一步加大，但西藏經濟發展的核心指標變化並不顯著，甚至趨於弱化。

　　培育在當地生長的“活物”

　　儘管援助依賴有其消極影響，但並不意味著要減少或取消援助。出於對集體安全和共享繁榮的投資，出於道義上的命令，援助必須得以堅持。同時也需要不斷創新援助制度和機制，真正達到培養西藏和其他受援地區自我發展能力的目的。

　　目前援藏的制度化程度還有提升空間。每次西藏工作座談會都帶來批量的項目援助，但這一會議不是定期召開。“再延長十年”之類的援建允諾，也由於其不確定性更激發了投資焦慮和饑渴。“會哭的孩子有奶吃”，應防止欠發達地區在爭取援助方面的無序競爭。

　　援助的監督機制也應進一步健全。顯然，與基礎技術創新、人才培養這類長線項目相比，修一條路、蓋一座建築物、建一座工廠這類“交鑰匙”工程更為省事。馬戎教授即認為，援藏項目的立項論證程序，要加強透明度，廣泛徵求和吸收社會和學術界的意見和建議。

　　鉅額且易得的投資除導致對投資的依賴和饑渴外，還會強化計劃經濟色彩。而“政府失靈”往往造成投資效益低下，難以形成更有效的經濟增長點。事實上，市場本身會進行選擇。政府的干預必須尊重市場規律才能發揮作用。

　　有時候，可能政府少做一點，留出一些空間，比給錢更重要。政府把工作重點放在人力資本投資、公共服務提供等方面，如著力普及初等教育，加大力度發展職業教育，發展醫療和社會保障等民生事業，比建高樓廣場更能幫助西藏，更能管長久、管根本。

　　此外，外來的援建項目，當地民眾參與程度越高，成功可能性就越大。在西藏某地有兩個同樣是修引水管的小援助項目，結果卻迥異。一個是援助方請有經驗的村民一起勘察水源，一起選用材料，每家投勞，建成後由村民成立“管水小組”，6年過去了，花費5萬元建成的引水管還在正常使用。

　　當地另一條由國家投資、包工隊修建的引水管，用了50萬元，僅維持了一年便作廢。先是水管被冬天的嚴寒凍裂，換了新水管後水源又枯了。

　　盡可能地讓當地民眾高度參與，而不是被發展、被援助，項目才會成為他們自己的東西，成為根植在當地土壤中的有生命會生長的活物。

　　工業化戰略得與失

　　2002年筆者到山南地區考察，被帶到一個桃園裏摘果子，看到果子太小，便對園主説：桃子小了酸，應讓它們長大點，改善口味，賣更多的錢。園主聽了，笑而不答。

　　離開桃園後，開車的司機解釋：這裡更需要小桃子。當地農牧民比較窮，他們趕集時，一塊錢可以買幾個小桃子，分給幾個孩子吃。要是大桃子，一塊錢只能買一個，怎麼分呢？

　　拿著內地的好東西“大桃子”去西藏時，也應該問一問是不是符合當地人的需要。

　　在2010年召開的第五次西藏工作會議上，中央提出：要在西藏建設有中國特色、西藏特點的現代化。什麼才是“西藏特點”的現代化？

　　傳統現代化理論認為，欠發達國家/地區發展的唯一途徑，是通過工業化擺脫貧困落後。西藏和平解放以來的發展思路，也主要是通過工業化謀求經濟社會發展，實現現代化。上世紀50年代，中央決定向西藏注入大量資金，儘快結束西藏沒有現代工業的落後局面。周恩來總理當時曾指示：“要富裕，就要有工業，一個民族沒有工業，不可能富裕起來。”

　　西藏的工業在上世紀50年代中期至60年代中期曾蓬勃發展，形成一定規模，並對本地的財政有突出貢獻，企業收入佔1952～1965年本地財政收入的25.87%。但1963年後，企業收入變為負數，成為財政包袱。由於對企業虧損補貼過多，地方財政收入在20多年裏都是負數。

　　1980年後，經過重點調整雖漸有好轉，但不少工業企業始終被虧損的陰雲籠罩，且近年虧損越發厲害。西藏規模以上的工業企業，2005年為197個，虧損企業佔總數的19.29%，虧損總額佔工業企業創造利潤總額的12.48%。至2008年，規模以上的88個工業企業中，虧損企業佔22.73%，虧損總額佔利潤總額89.86%。

　　清華大學胡鞍鋼教授等人的研究表明，在西藏，中央財政補貼每增加1萬元，西藏的農業總産值可增加1.3萬元，但工業總産值只增加0.36萬元。從上世紀50年代至今，西藏的工業産值每增加1萬元，工業企業財政虧損高達1051元；工業産值每增加1個單位，中央財政補貼需增加2.89倍。顯然，工業化發展戰略的選擇，是西藏財政持續虧損、陷入財政依賴的一個重要原因。

　　開掘“西藏特點”

　　上世紀70年代以後的“新現代化研究”，不再堅持“單線進化”的發展模式，提倡多樣的發展路徑和模式。西藏等欠發達地區，不應該“撞了南墻不回頭”地機械照搬傳統的工業化道路，而應當尋求自己的發展方式，實現有自己特點的現代化。

　　西藏自治區政府曾于上世紀80年代後期提出，西藏可以通過第三産業快速起飛。上世紀90年代後，西藏第三産業以加速度方式增長，年均增速超過GDP增速，已經成為生産總值的第一貢獻者（50%以上）。吸納勞動力的能力亦逐漸加強，2008年第三産業從業人員佔總從業人員的比重為34.9%；其中，市場化部門的從業人員佔50.9%。

　　西藏的民族文化與當地獨特的人文歷史景觀、自然景觀完美地結合在一起，構成了獨具魅力的文化資本，西藏這個獨一無二的資本，也可能因其過於強大，使得工業化的努力事倍功半甚至徒勞無功。今後的方向，是作更大的努力消除文化資本的“障礙”，實現與內地同一的“現代化”，還是重新認識這一獨特資本，實現西藏特點的現代化？西藏是否有可能依靠獨有的文化資本，發展旅遊業，帶動第三産業，富民強區實現現代化？這是值得繼續思考與探索的問題。

　　當然，第三産業不可能孤立地發展起來，一方面需要加強第三産業內部市場化部門的發展，同時，需要一産和二産（加工業）的配合和支撐。比如旅遊，西藏這個地方非常有吸引力，很多人心嚮往之，但現在很多配套的東西跟不上。

　　以拉薩的八廓街為例。這個環繞大昭寺的著名街區，賣藏式風格的裝飾品、服裝和藏香等小商品，是絕大多數進藏訪客必去之地。但是，據有關調查，在那裏賣的東西70%是溫州和內地小企業生産的。這類商品工藝簡單，當地人經過簡單培訓完全可以勝任，但是必須得有“企業家”來組織，形成産業鏈。現在去西藏旅遊，吃的喝的買的，很多都是外地産品。要有第一産業和加工業的發展支撐，才能讓旅遊業帶來的收入大部分落在當地人手裏。□（作者為中央黨校教授，著有《西藏：援助與發展》）