上海常住人口暴增戶籍人口負增長 或釀行政整合

　　上海謀劃人口新佈局

　　《中國經濟週刊》記者 談佳隆I上海報道

　　2301.91萬！

　　這是第六次全國人口普查（下稱“六普”）公佈的上海常住人口的最新數據。與2000年第五次全國人口普查結果相比，10年間，上海市常住人口共增加628.14萬人，年均增長率為3.24%，幾乎是全國平均水平的5.68倍。2010年上海常住人口密度為3503人/平方公里，是全國人口密度的20余倍，與2005年相比，上海市區域每平方公里增加699人。

　　隨著全國及各地“六普”調查結果的陸續公佈，關於我國特大城市究竟如何進行人口佈局再次引發廣泛關注。特別是上海，其人口總量壓力主要集中于中心城區，僅佔上海土地面積1/10的中心城區承載了超過全市一半的人口。

　　“北京、上海的常住人口增長原因和全國人口增長的原因是不同的。”上海市第六次人口普查領導小組辦公室主任、上海市統計局副局長朱章海告訴《中國經濟週刊》，“全國人口普查顯示的人口增長，主要體現的是人口的自然增長，而上海人口的快速增長，是一種地域間流動帶來的機械增長，而非人口自然增長帶來的。”

　　戶籍人口連續18年負增長

　　基於“六普”調查結果可以清楚看到，位於上海市中心區域的黃浦、盧灣、靜安等中心城區人口減少較多，而位於城鄉接合部和市郊的閔行區、浦東新區（包括原南匯區）、松江區、嘉定區和寶山區等則有較多的人口增量。

　　“近10年來上海人口分佈呈現中心城區人口減少和近郊區域人口增加的變化，與上海産業結構調整的深化有一定關係”，上海市統計局負責人告訴《中國經濟週刊》，“越來越多的製造業企業和服務業企業搬離上海市中心區域，而選擇了在市郊開設工廠或設立總部基地，從而使外部人口涌入這些區域尋找工作機會。這也是地域間流動給上海人口帶來的機械增長的表徵。”

　　不過，上海戶籍人口卻正在逐漸減少。“上海常住人口近5年的增長可謂迅猛，但上海戶籍人口自然增長已連續18年為負增長。”上海市統計局負責人告訴《中國經濟週刊》。

　　據上海市民政局、上海市老齡辦和上海市統計局聯合發佈的數據顯示，截至2010年12月31日，上海市戶籍總人口為1412.32萬人。這意味著目前在上海的外來人口和本地戶籍人口的比例已經是2：3，而第五次全國人口普查的結果顯示是1：2（1900萬常住人口中約600萬為非戶籍人口）。

　　根上海統計局和相關部門預計，如果按照上海現有外來人口的導入速度發展，未來5年內，上海非戶籍人口和戶籍人口的比例就會突破1：1。

　　上海市老齡辦向《中國經濟週刊》提供的數據顯示，去年末，上海市戶籍中60歲及以上老年人口為331.02萬人，佔戶籍總人口的23.4％。而“六普”調查的結果顯示，上海常住人口的年齡結構更加年輕化了，以65歲以上人口的口徑，常住人口的老齡化水平為10.12%，比2000年下降了1.34個百分點。

　　然而，由於老齡化是個綜合性的社會問題，涉及到醫療、養老等各類政府公共政策，在我國戶籍制度並未有重大改變的前提下，戶籍人口統計下的老齡化更具有現實意義。上海市老齡科研中心等部門預測，進入“十二五”後，上海市戶籍老年人口還將快速增加。2015年上海市戶籍老年人口或將超過430萬，佔戶籍總人口比例將近30％。事實上，上海于1979年進入老齡化社會，比全國早了整整20年，老齡化程度也比全國平均水平高出近10個百分點，逼近甚至超過日本等發達國家。

　　上海保監局相關負責人告訴《中國經濟週刊》：“2011年至2030年將是上海老齡化人口迅猛增長期，在這20年間，60歲及以上的戶籍老年人口平均每年增加11.78萬人，到2030年將猛增至561.26萬人。”

　　事實上，上海老齡人口總數和分佈的問題也牽涉到上海未來總體的人口佈局問題，如何按照人口變動趨勢進行佈局，將考驗政府如何進行社會資源的公平和有效分配。

　　佈局四個“人口圈層”

　　據《中國經濟週刊》了解，基於上海“六普”調查結果，上海市人口計生委將按照人口發展功能區域規劃把上海人口分佈劃分為4個圈層，並制定相應的人口發展目標。

　　“到2020年，各功能區人口容量分別為第一圈層950萬至1000萬人，密度為15079人/平方公里；第二圈層900萬人，密度為4000人/平方公里；第三圈層350萬人，密度為1061人/平方公里；第四圈層2萬人，密度為114人/平方公里，”上海市人口計生委相關負責人告訴《中國經濟週刊》。

　　其中，第一圈層包括了上海外環線以內，區域面積約為630平方公里，其中內環線以內高密度區為人口“疏散區”，內外環線之間為人口“穩定區”。根據規劃至2020年，外環線以內的中心城區主要以人口總量穩定為目標。

　　而第二圈層包括上海外環線以外，黃浦江、大治河以北的地區，面積約2250平方公里，定位為人口“集聚區”。包括嘉定新城、青浦新城、松江新城、南橋新城、臨港新城等五個新城分佈在該區域，緊靠外環線呈環狀分佈的商品房配套基地也均在該區域。該區將成為中心城區的“通勤區”，這意味著這些區域必須建立足夠便捷的交通以通往市中心區域。

　　上海市人口計生委相關負責人告訴《中國經濟週刊》：“包括嘉定新城、青浦新城、松江新城、南橋新城、臨港新城等，各自的規劃人口一般是80萬到100萬人，僅這些新城人口導入總量就將近500萬，這些地方人口增長對當地經濟、社會事業的發展有利，這些新城的各項政府配套措施和商業設施正在逐步得到完善。”

　　第三圈層主要包括通勤區以外的郊區縣部分，崇明縣除東灘和橫沙島以外的鄉鎮，面積3300平方公里，是上海主要的農田分佈區，定位為人口“穩定區”。

　　第四圈層包括崇明縣東灘和橫沙島、九段沙等區域，面積175平方公里，為自然保護區，定位為人口“限制區”。

　　上海市人口計生委相關人士告訴《中國經濟週刊》，上海內環以內被認定為人口“疏散區”主要是基於人口密度過大的考慮，一方面人口太多，另一方面土地太少。在人口過多的問題上需要通過棚戶區改造、舊房拆遷等方式把人口向“集聚區”轉移，與此相對應，城中心的土地資源寶貴，如何更為有效利用也是應該考慮的問題。

　　據《中國經濟週刊》從上海市政府多個部門了解到，自去年以來，上海市層面提出了對市中心區域的行政規劃進行調整的看法，截至目前並沒有形成統一的看法上報國務院批復。

　　市區或醞釀行政整合

　　“未來上海中心區域規劃應該是西部以虹橋交通樞紐和虹橋商務區為核心，浦東應該以大陸家嘴(15.99,-0.12,-0.74%)地區為核心，而在兩者之間的應該是上海的中央商務區和文娛區域，但目前這片區域涉及的區級行政機構比較多，並不有利於規劃和統籌。”一位不願意透露姓名的上海市政府官員告訴《中國經濟週刊》。

　　在過去5年，北京、上海等特大城市吸納了大量的外來人口，城市向外擴張態勢愈來愈明顯，這對原有的行政規劃調整形成了倒逼機制。

　　2010年，國務院正式批復了北京市政府關於調整首都功能核心區行政區劃的請示，撤銷北京市東城區、崇文區，設立新的北京市東城區，撤銷北京市西城區、宣武區，設立新的北京市西城區。

　　繼北京之後，上海緊隨其後。

　　據《中國經濟週刊》從上海市相關部門了解到，繼2010年國務院批復同意南匯區併入浦東新區之後，上海市政府的確正在醞釀對城中心包括黃浦、盧灣、靜安等中心城區和長寧、虹口等部分行政區域進行新一輪的調整和整合，目前已經有了初步的專家建議思路。

　　2000年以來，上海加快了工業産業結構的調整，生産型企業逐步向工業園區、高新技術産業區集中，大量外來新增就業人口向市郊的城鄉接合部流動，並把自己的生活區也轉移到附近；而中心城區的經濟功能在逐漸加強，形成了商業和辦公區域，居住人口則向外轉移。

　　“六普”的調查結果顯示，過去5年間，上海人口總量增幅超過50%的7個區分別是松江區、閔行區、嘉定區、青浦區、奉賢區、寶山區和浦東新區。而位於城中心的三區人口分別為黃浦區人口429891人，盧灣區人口248779人，靜安區人口246788人，遠遠低於浦東、嘉定、閔行、寶山的百萬量級。

　　不過，據《中國經濟週刊》了解，目前上海仍未對最終的區域調整進行敲定。目前，從專家論證的角度來看已經有多種觀點。一種看法認為，應該對黃浦區、盧灣區、靜安區進行整合，合併成為一個區域，這樣有利於對南京路、淮海路等重要商業區域進行統一規劃佈局。另一種看法則認為，黃浦區應該和盧灣區進行整合，並把位於虹口區的四川北路商業街區域部分併入，作為未來上海中心商務區域，而靜安全部或部分併入長寧區，成為未來大虹橋發展的組成部分。

　　截至記者發稿時，上述兩種上海市中心區域整合方案仍然未得到官方的正式回應，上海市新聞辦有關人士僅表示，直轄市區域規劃調整牽涉的問題很多也很複雜，必須得到國務院批准後才能夠正式對外界公佈。