廣東事業單位分類改革過半 鄉鎮衛生院財政供養

　　事業單位提供的服務具有一定公益屬性，可基本實現由市場配置資源的事業單位。這類單位實行經費自理，自主開展公益服務活動和相關經營活動。

　　●廣東6萬多事業單位分為三大類，義務教育、公共衛生機構將確保公益性

　　●省直事業單位分類改革有望下半年完成，廣東改革思路納入中央指導意見

　　●“蛋糕”有限，改革最難點是將部分財政核撥單位轉為公益二類或公益三類

　　自4月中旬以來，來自中央層面的信息接連釋放，一場涉及全國4000萬人前程和命運的事業單位分類改革全面啟動。目前廣東省事業單位分類改革進展順利，進程已經過半，而省直部門事業單位分類改革則有望於今年下半年完成。

　　分類是事業單位改革的核心，直接關乎利益分配，難度很大。作為2006年中央確定的事業單位分類改革5個試點省份之一，廣東近年來率先將全省6萬多個事業單位劃分為行政類、公益類、經營服務類三大類。這一改革思路清晰地體現在中央的改革指導意見中。不過，事業單位改革的真正突破，不可能單靠機構編制部門、試點地區單兵突進，而需要綜合性的配套改革。

　　甩兩頭保中堅將事業單位分為三大類，事業單位的中堅力量——— 公益類事業單位則細分為三小類

　　一直關注醫改的全國人大代表、紫金縣人民醫院院長黃啟彬聽到了一個期待已久的好消息：全省醫改大會宣佈，廣東鄉鎮衛生院、城市社區衛生服務機構被列為“公益一類事業單位”，由各級財政兜底，確保公益性。

　　這個堪稱廣東醫療衛生事業史上前所未有的改革，是廣東事業單位分類改革一攬子計劃中的一項。

　　分類是事業單位改革的核心。根據南方日報記者從省編辦了解到的信息，此次事業單位分類改革，將全省6萬多個事業單位劃分為行政類、公益類、經營服務類三大類，其中公益類又分為公益一類、公益二類、公益三類。

　　最近幾年，事業單位分類改革一直是公眾關注的焦點。問題就在於，分到哪一類，直接關係到能否獲得或能獲得多少財政撥款。

　　“目前，改革進入深水區，面臨的挑戰和難度不斷增加。”省編辦相關負責人説，作為中央確定的5大改革試點之一，2007年廣東制定出臺了《廣東省事業單位分類改革試點指導意見》和《廣東省省直事業單位模擬分類目錄》，選擇部分省直原依(參)照公務員管理的事業單位和原交通廳、原環保局以及佛山市進行試點。2008年後，完成全省事業單位模擬分類和匡算。2010年，正式印發《廣東省事業單位分類改革的意見》。

　　在改革試點中，廣東明確提出了上述三大類的分類辦法。這個經驗在2008年中央編辦出臺的《關於事業單位分類試點的意見》中體現得十分清晰。該文件將事業單位劃分為三類：承擔行政職能的事業單位、從事公益服務的事業單位、從事經營服務的事業單位。

　　國家行政學院教授宋世明將之形象地概括為“甩掉兩頭、留下中間(中堅)”。這一改革思路在廣東改革試點中已經十分清晰。

　　“我們的改革不是簡單地把現有的事業單位全部貼標簽，科學分類是事業單位改革的基礎和切入點。”省編辦相關負責人説，僅對現有事業單位逐個進行清理、定位，就用了差不多一年的時間，在此基礎上再進行資源整合、分類。

　　根據廣東的分類改革指導意見，事業單位中的中堅力量——— 公益類事業單位則細分為三類。公益一類是以義務教育機構、公共衛生機構為代表的從事關係國家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共衛生、經濟社會秩序和公民基本社會權利的公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位。不開展經營活動，不收取服務費用。公益二類是以非營利醫療機構等為代表的事業單位，這類單位所需經費由財政給予不同程度補助，同時鼓勵社會力量投入。公益三類是提供的服務具有一定公益屬性，可基本實現由市場配置資源的事業單位。這類單位實行經費自理，自主開展公益服務活動和相關經營活動。

　　財政不撒胡椒面對於事業單位，財政不再“撒胡椒面”，而是有重點地投向行政類、公益類

　　進入公益一類意味著納入“財政核撥”，從這個角度來看，基層醫療衛生機構、義務教育機構無疑是此次改革中的“大贏家”。

　　省編辦相關負責人介紹説，過去財政是“撒胡椒面”，人人都有一點，人人都吃不飽，導致基本公共服務難以實現均等化。改革後，對於事業單位，財政不再“撒胡椒面”，而是有重點地投向行政類、公益類。

　　“在推進衛生基本公共服務均等化方面，我們做了大量的工作。2008年在全國率先出臺了鄉鎮衛生院機構編制管理規定，將政府舉辦的鄉鎮衛生院定為公益一類事業單位，人員編制為財政核撥的事業編制。今年2月，又修訂了鄉鎮衛生院的標準，將鄉鎮衛生院人員編制配備標準由原來的每萬服務人口10名提高到每萬常住人口13名配備，進一步提高了機構編制管理的科學性和鄉鎮衛生院醫療服務能力。同時出臺了城市社區衛生服務機構編制標準，按每萬服務人口配備8名醫護人員。基層醫療衛生服務機構全部定為公益一類。公益一類是什麼概念？政府財政全額供養。而且作為事業單位，他們可以拿績效工資。”

　　但是，省編辦相關負責人並不認同“大贏家”的説法。“此次事業單位改革目標，本來就是為了促進政府職能轉變，推進基本公共服務均等化。”該負責人動情地説：“很多年前，我們去新豐江水庫庫區鄉鎮調研，當時庫區6個鄉鎮衛生院沒有一個大學畢業生。為什麼？因為條件差、工資低，留不住人才。”

　　“有幾次調研幾乎讓所有的人心酸。”這位負責人回憶説，一次去一個科研單位調研，去了之後卻找不到人。大概過了一個多小時，才來了一個50多歲的人，他去哪了？撥款不足，他不得不自己去市場上“找飯吃”。改革調研的過程，常常讓人想起黎巴嫩著名詩人紀伯倫的詩，‘我們已經走得太遠，以致于我們忘了當初為什麼而出發。’”

　　除了基層醫療衛生事業，在此次分類改革中，廣東還完善了教育領域編制標準體系，建立了義務教育、特殊教育、中等職業學校、普通高校的標準，通過機構編制標準化管理來推動基本公共服務均等化。從2006年開始，大幅度地給基礎教育和職業教育增編。職業院校的增編幅度相當大。

　　中國人民大學國際關係學院教授任劍濤表示，此輪分類改革意味著我們對事業單位的定位向一個健康的認識回歸。他舉例説，由於上個世紀80年代，對事業單位實行了分權式政企分離的改革，如醫院體系改革，中央放權了，地方政府又負擔不了，把醫院放到市場裏去，醫藥産業化，醫院産業化，管辦不分離，政事不分離，醫藥不分離，公益和非公益不分離，不少公立醫院都在搞創收。而私立醫院又缺乏管理規則，所以整個醫藥市場一片混亂。

　　突破需整體配套涉及到財的問題、人的問題等，需要中央層面的綜合配套政策才能實現整體性突破

　　分類改革還有一個難點，人人都想進入行政類、公益一類。經費自籌的，他們就想搞成“財政核撥”。但是“蛋糕”總是有限的。

　　而且在相當部分事業單位不同程度地在從事經營活動，或多或少地有一些商業項目，行政、公益、經營職能混在一起，難分彼此。

　　此外，在改革之後，有的事業單位可能連“廟”都要被拆掉。改革要求，對完全從事生産經營活動的，直接轉為企業；對部分既開展經營活動又從事公益服務的，視具體情況進行相應調整。對無市場前景、轉企成本過高或轉企後難以生存的，予以撤銷。而仍作為事業單位管理但不應列入事業單位的行業協會、學術聯誼、諮詢經紀、鑒定評估、公證、認證等機構以及承擔非強制性技術檢驗、檢測的事業單位，要轉為民間性社團或社會仲介組織，依法獨立開展活動。

　　很多人端著事業單位的飯碗，覺得很舒服，不想轉、不願轉。有些事業單位，面對市場的時候，他認為自己代表政府。面對政府的時候，他又大談市場。刀切豆腐兩面沾光。

　　知名學者秋風（微博）認為，這其中有一個自我定位的問題，企業的人知道自己就是企業單位人員，事業單位的人向來都認為自己就是國家的公務員，事實上也是這樣的。很多事業單位的人員覺得自己就是幹部，這有制度淵源。

　　廣東的分類改革進展如何？該負責人介紹説，目前，全省事業單位分類改革已經完成大半，省直部門分類改革今年下半年有望完成，而縣(市、區)、鄉鎮的分類改革也正在推進之中。她還表示，最難的是將部分財政核撥單位轉為公益二類或公益三類。

　　“試點改革難就難在單兵突進，事業單位分類改革，單靠機構編制部門、試點地區難度太大。這是一個系統工程，涉及到財的問題、人的問題等，需要中央層面的綜合配套政策才能實現整體性突破。”該負責人分析説，例如，養老政策就必須由國家來定，省裏沒辦法定。由於國家的政策沒有出臺，對那些轉企的就不得不採取折中的辦法。

　　任劍濤認為，政事分離的前提是黨政部門也要跟進改革。比如説納入專業考核機制，不能説一個大學教授一天到晚要上多少課，又要寫多少文章，還要提供多少社會服務，而行政機構的職能就是給你發佈指令。又比如，黨政機構的公務人員也應當納入社會保障機制。只有結構上的一致性變動，政事分離的政策設計者，才能夠贏得要分離出去的事業單位的機構和人員的共同支持，否則又有可能流産。因為事業單位相當多的人跟政府有千絲萬縷的聯絡，不斷地施加壓力，改革就會流産。